推动人民代表大会制度在首都的实践创新
史昊
一、引言
宪法、相关法律及中央有关文件明确了人民代表大会制度的根本政治制度地位。党中央多次对推动人民代表大会制度的实践，发挥人民代表大会制度优势提出明确要求。特别是党的十八大和十八届三中全会对保证人民通过人民代表大会行使国家权力、推动人民代表大会制度与时俱进作了全面阐述和部署。
长期以来，无论是学术界还是实际工作者对人民代表大会制度都存在不同认识。部分学者认为人民代表大会制度利于实现人民民主，具有更大的优越性。也有部分学者比照欧美的议会制度，对人民代表大会制度持质疑态度。有一小部分实际工作者认为人民代表大会制度实施起来存在问题。但大部分人认为“人民代表大会制度是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。60年来特别是改革开放30多年来，人民代表大会制度不断得到巩固和发展，展现出蓬勃生机活力。60年的实践充分证明，人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。”
如习近平总书记指出，世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在适用于一切国家的政治制度模式。同样也不存在适用于所有历史阶段的制度模式。制度本身一定有其优劣势，关键是要增加和扩大制度的优势和特点，只有通过切实遵守，具体、正确的实践，在实践中不断加以完善，才能把制度优势发挥出来，使得制度永葆活力。而对制度本质的认识程度，影响坚持和完善制度的动力和工作方式，换言之，只有深化和正确认识制度的本质特征，创新和完善有效的工作方式才有助于制度优势的充分发挥。本文认为作为根本政治制度的人民代表大会制度是个好制度，好制度需要全党全社会好好地坚持和完善，特别是在人大常委会工作的实际工作者要好好干，才能进一步彰显制度的本质特征和内在优势。同时，也需要我们用切实具体的工作成效来证实人民代表大会制度的优越性。多年来，人民代表大会制度在首都得到了较好地坚持和完善，实践中人民代表大会制度优势也得到较好发挥，各个层面都有一定的经验和体会。
二、实践人民代表大会制度的北京经验
由于首都的地位、所处的发展阶段、人大工作的首都体制，在市委的领导下，人民代表大会制度在北京的实践是好的，贯彻了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的原则，较好发挥了人民代表大会制度的优势，有效保证了人民通过人民代表大会行使国家权力，保证了宪法和法律的贯彻实施，为首都科学发展提供了有力的民主法制保障。
（一）深化对人民代表大会制度本源和本质的认识
认识是实践的先导，实践推动认识的深化。随着实践的不断推进，对推动人民代表大会制度实践创新的认识和体会越来越深刻，正逐步向人民代表大会制度的本源和本质回归。对人民代表大会制度的本质特征和内在优势的认识愈深，对坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一原则的理解愈透，就越能推进人民代表大会制度理论与实践创新，不断增强人大工作的生机与活力，更有力地证明人民代表大会制度的优越性，使人民代表大会制度在首都不断深入人心。
1．本市各级党组织和社会各界对人大制度的认识更加到位。党的坚强领导，是人民代表大会制度实践取得较大进展的思想基础、政治基础、组织基础。北京市委历次人大工作会议在全市上下统一了思想、凝聚了共识。各级党组织、领导干部以及人民群众更加充分地认识到人民代表大会制度的地位、性质、作用及其重要性，将人民代表大会制度作为治国理政的根本制度，更加积极地支持人大代表、人大及其常委会履行职能。区县党委认真落实市委人大工作会议精神，更加注重人民代表大会制度在本区域的实践与落实。历次市委人大工作会议形成的文件既对市和区县人大及其常委会履职提出了要求，也帮助解决了履职中普遍面临的重要问题。
2．认清人民代表大会制度、国家权力机关、人大机关工作之间的区别和联系，树立正确的权力观。人民代表大会制度是国家的根本政治制度，任何政党、机关、组织，包括全体公民都要遵守这个制度、执行这个制度，对这个制度要有敬畏之心。人大及其常委会是国家权力机关，依据宪法和法律行使国家权力，保证人民当家作主，是人民代表大会制度的具体实践者。人大常委会机关要做好服务保障工作，保障人大及其常委会依法、充分、有效行使职权，保证人民行使国家权力得到实现。这三个概念既密切联系又有严格的界限，既不能用人大及其常委会这一权力机关来代替人民代表大会制度，也不能用人大机关工作代替人民代表大会制度。在人大工作的同志，必须更加自觉地树立正确的权力观，既不能挟人民代表大会制度去争部门和自己的地位、权力、利益，又要增强责任感和使命感，自觉维护人民代表大会制度的地位，维护人民当家作主的权利，维护国家和人民群众的利益。
3．人民代表大会制度优势显著，要好好坚持和运用。人民代表大会制度是中国特色社会主义道路的根本制度保证和中国特色社会主义政治文明的显著标志。这一制度中体现的党的领导、人民民主、民主集中、依法有序、协调制约、有机统一等原则、制度和程序，确定了人民民主的实现方式和具体途径，是保证人民当家作主的好制度。人大及其常委会要忠实执行人民代表大会制度，增强坚持和完善人民代表大会制度的责任感和使命感，把人民代表大会制度的本质特征和内在优势贯彻和体现在立法、监督、决定和任免等国家权力运行中，贯彻和体现到经济、政治、文化、社会和生态文明建设中。好制度就要好好用、好好坚持，坚定不移，持之以恒，不断发展完善。在人大工作的同志更要甘于为坚持和完善人民代表大会制度奉献力量。要准确把握社会主义民主政治建设和人民代表大会制度发展的历史进程，紧紧围绕党和国家工作大局，依法有效履行职能，做该做、能做、有用、有效的事，不断提高人大工作的质量和实效。
4．弄清人民代表大会制度与党的群众路线的关系。我们国家的性质是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。人民代表大会制度是体现中国社会主义国家性质、能够保证人民当家作主的根本政治制度，也是党的国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。人民代表大会制度是我们党密切联系人民群众的重要制度平台，也是贯彻落实党的群众路线的重要制度保障。一是保证人民通过人民代表大会行使国家权力，善于在国家制度框架内处理党和人民群众的关系，为党密切联系人民群众提供制度保障。二是准确把握全市改革发展稳定大局和人民群众的需要，依法有效履行职能，为首都科学发展提供民主法制保障。三是把党的群众路线贯彻到人大履行的立法、监督、重大事项决定、人事任免和代表工作中去，充分汇集表达人民群众的意志和愿望，切实维护人民群众的合法权益。
5．必须始终坚持人民代表大会制度理论和实践创新。创新是人民代表大会制度发展完善的不竭动力。没有创新，人民代表大会制度就会失去活力，人大工作就没有生命力。要把开拓创新作为一种常态，不断用发展着的人民代表大会制度理论指导实践，又从实践中丰富理论，敢破敢立、敢闯敢试，一点点向前推进。
6．推动人民代表大会制度与时俱进，关键要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，充分发挥人民代表大会制度的内在优势，紧紧依靠人民推动改革。
一是发挥立法对改革的引领、推动和保障作用，推进民主立法、科学立法。在利益多元、诉求多样的形势下，要实现充分利益整合和博弈，形成最大共识，更好地发挥立法对改革的引领、推动和保障作用，必须在人民代表大会制度的轨道上推进民主立法和科学立法，解决好人民代表大会立法、人大代表充分参与立法、人大常委会和人大代表围绕立法而密切联系人民群众等问题。通过建立民主立法的制度，切实保障人民群众参与国家立法的权利，使人民群众的意愿通过人大代表、人大及其常委会依法有序地得到充分表达。
二是加强重大事项决定权行使的探索。人大制度不是“争谁说了算”的制度，而是党领导人民依法执政、民主执政、科学执政，“共求说得对”的制度。党的领导也要通过民主法制的渠道形成“防错
助对”的机制，把事情做得更好，更符合人民群众的意志和愿望。在党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的基本点和轨道上来认识把握人大及其常委会的重大事项决定权。一方面，要进一步解决好人民代表大会行使重大事项决定权问题。另一方面，对于人大常委会行使重大事项决定权，可以根据党委对工作的总体安排，在广泛征求各方面意见的基础上，与政府沟通协商后，制定一个需要经人大常委会讨论决定的重大事项的计划安排。这样既坚持了党的领导，又有效整合了人民群众的意志愿望。
三是增强人大监督工作的有效性。人大及其常委会监督的目的，在于确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权和司法权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。要达到这样的目标，必须从人民代表大会制度的角度来思考人大监督的有效性，按照党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的原则，通过人民代表大会制度保障人民监督的权利，让人民监督政府，不断加强对国家权力运行和公共资源配置的监督，真正实现有法要执好、有钱要花好、民生要保障好。
四是密切人大代表与人民群众的联系。人大常委会密切同代表的联系，人大代表密切同人民群众的联系，本质上是增强人大及其常委会依法履职的代表性。必须将代表密切联系群众行使职权，与人民代表大会和人大常委会行使职权有机衔接起来。在人民代表大会制度的框架内，通过完善具体制度安排，将人民群众的意见充分汇集反映上来，通过人民代表大会制度的渠道进入国家机关的工作和决策中，使我们的各项工作具有更加坚实的民意基础。
（二）不断推动人民代表大会制度实践创新
1．认真筹备召集人民代表大会会议，保证人民代表大会依法充分有效行使职权。
充分发挥人民代表大会制度的优势，首先必须开好人民代表大会会议，保障人民代表大会依法充分有效行使职权。市十三届人大以来，北京市把筹备、召集和开好人民代表大会会议，作为坚持和完善人民代表大会制度的首要工作，在保证大会全面履行职权、提高会议质量、改进会议筹备工作等方面做了一些探索，抓好会前、会中、会后三个环节，积极探索提高会议实效的途径和方式。将代表大会履职和常委会履职有机衔接起来。组织代表会前集中活动时，重点讨论提请大会审议的各项报告，使广大人民群众的意愿提前进入各项报告的起草过程中；提高各项报告的质量，强调各项报告要从动员部署工作的功能，向供人民代表大会会议审查批准的功能转变，各项报告更加注重法律评价、人民评价和实效评价，内容要客观真实，信息要公开透明，数据要详实具体；加强会后跟踪监督，及时召开常委会会议，研究落实会议决议决定和批准的工作任务，形成年度立法计划、监督计划，落实责任部门；强化大会主席团交付的议案办理工作，始终贯彻“坚持首都城市的性质和功能，使经济发展与城市的性质和功能相符合，与人口资源环境的承载能力相适应”的工作思路，围绕人民群众普遍关注的全国文化中心建设、加快南城建设、西部地区转型发展、交通拥堵治理、北运河水系治理、完善基本住房保障制度等问题，与市政府协同调查研究，吸收人大代表参与办理工作全过程，与区县人大常委会上下联动，将代表议案办理与专题调研、听取和审议专项工作报告等结合进行，综合施策，持续关注，推动重点难点问题的解决。海淀区人代会坚持“老五篇”的做法（代表询问、专题座谈、大会发言、市区两级代表座谈会、与“一府两院”领导对话等），已经10余年。朝阳区人大以加强会前准备工作、整理大会审议发言、试行大会发言等措施提高大会的质量。
特别是市十四届人大二次会议，结合贯彻落实十八大精神、深入开展党的群众路线教育实践活动，对大会的筹备和召开又作了一系列改进：
一是改进代表会前视察活动。视察内容尊重代表意愿，确定专题，视察分组小型灵活，视察时间段拉开到一个多月，根据代表时间进行安排；视察结束后，分专题召开座谈会，市人大和“一府两院”负责人与代表一起座谈，充分沟通、坦诚交流，市政府负责人就代表提出的意见当场答复。
二是改进预算初审工作。各专门委员会全部参与，提前两个月开展调研，总结预算的执行情况和各领域需要的公共预算安排，并拿出调研报告；由各代表团推选代表组建财经代表小组参加初审；将集中审议时间增加到3天，使预算初审更加深入，讨论的问题更加广泛，对各方面意见的吸收更加充分。
三是落实大会立法职权。将一些涉及到坚持和完善人民代表大会制度、首都改革发展、人民群众普遍关注的重点问题的立法，经市委同意后，要提交市人民代表大会审议。
四是推进会议公开。扩大预决算信息公开的范围和内容，对部分代表团审议情况进行了网络直播，拉近了与人民群众的距离，扩大了代表大会的影响力。
2．以法治思维和改革精神推进立法工作，促进立法、执法、司法、守法的协调统一。
本市坚持树立正确的立法价值取向，完善立法工作格局，健全立法工作机制，改进立法工作方式方法，不断提高科学立法、民主立法的水平。
2009年12月召开的市委第三次人大工作会议，确定了新的立法工作格局，即：坚持市委对立法工作的领导，增强市人大常委会在立法工作中的主导作用，发挥市政府在法规制定中的基础作用，加强市人大常委会和市政府相互之间及内部各部门之间的统筹协调。按照这样的工作格局，市人大常委会坚持将五年立法规划和年度立法计划、重要法规草案以及立法工作中的一些重要问题及时报市委研究；主持制定立法规划和立法计划，负责法规立项论证，统筹协调法规起草、审议、修改、立法后评估等重要立法环节工作；与市政府之间建立起多层面、多渠道的沟通协调机制，形成了完整的立法工作链条。此外，市人大常委会还积极探索法规起草和审议统筹衔接的工作机制，实行“两审三通过”，开展了法规预案研究、立项论证、立法后评估等工作，延伸了立法工作环节。立法工作格局和机制的建立完善，很大程度上解决了部门作用强、整体统筹弱，法规起草与审议相脱节的问题。
市十四届人大以来，为适应新形势下立法功能的重大变化，常委会将保障公民合法权利、规范国家权力运行、维护社会公平正义、促进首都科学发展的立法价值贯穿到立法的各个环节，更加注重发挥立法的引领、推动和保障作用；更加注重运用法治思维和法治方式解决首都发展面临的突出矛盾和问题；更加注重加强公共领域立法，推进管理方式、管理体制改革与立法改进的协调统一，促进立法、执法、司法、守法的协调统一；更加注重推进民主立法，重要法规经市委批准提交代表大会审议，进一步完善了人大代表参与立法的制度，通过召开立法座谈会、问卷调查、年中和会前集中活动等形式，组织代表参与立法工作。拓展人民群众有序参与立法的途径，在坚持立法向社会公开征求意见制度的同时，以召开听证会的方式，直接听取利害相关人、社会组织、市民代表的意见，重要法规坚持听取法律顾问的意见。首次开展立法协商工作，根据市人大常委会党组的建议，市委将重要法规草案交市政协开展协商。完善法规立项论证、法规预案研究等制度，今后，我们还要以乡镇和街道为平台，建立市人大代表同区县人大代表、乡镇人大代表以及人民群众联系的制度，广泛征求人民群众对各项法规的意见，使人大及其常委会的立法具有更坚实的民意基础。
3．以预算监督、司法工作监督为重点，加强对国家权力运行和公共资源配置的监督。
人大监督既是工作监督也是法律监督，其核心既不单纯是“事”，也不单纯是“人”，而是监督宪法和法律是否得到有效实施，监督国家权力是否得到正确运行。近些年来，北京市各级人大常委会立足人大监督的性质、特点和优势，围绕“钱要花好”、“法要执好”、“民生要保障好”等问题，综合运用听取和审议专项工作报告、执法检查、规范性文件备案审查、专题询问等监督形式，加强和改进监督工作。
在预算监督方面，2008年，市人大常委会确定了“一个目标，三个结合”的预算监督工作思路，即以建立科学民主依法的财政预算管理制度、确保财政资金规范运行和有效使用为目标，把对预算编制、调整、执行的监督与预算资金使用绩效的监督结合起来，把加强人大监督与促进政府内部监督结合起来，把解决问题与促进制度建设结合起来。按照这个思路，几年来，本市各级人大在监督工作上一步一
步地推进。一是支持督促市政府审计部门和财政部门开展绩效审计和绩效管理。二是推动市政府建立预算绩效管理制度，市政府制定了一个意见、两个方案，并在三个部门先行试点。三是推动市政府预算、决算和“三公”经费公开，公开预决算的部门数量越来越多。四是推动市政府从健全大额专项资金的管理制度入手，深化预算管理体制的改革。五是加强全口径预算决算的审查监督。根据党的十八大关于加强对政府全口径预算、决算审查监督的要求，基本实现了人大对政府全口径预算的审查监督。目前，市人大常委会正在开展预算管理制度改革专题调研，目标是进一步推动政府预算制度的整体改革，发挥预算资金在市场经济条件下的引导、调控作用，使预算资源配置与北京改革发展相适应，引导社会资本共同治理“城市病”。
在司法工作监督方面，以推动市人民检察院依法履行诉讼监督职能为突破点，通过发挥中国特色社会主义司法制度内在优势，监督司法权的正确行使，实现公正司法、维护公平正义的目标。2008年，市人大常委会作出了《加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作》的决议，明确要求人民检察院把依法行使法律监督职能放在更加突出的地位，全面强化立案监督、侦查监督、审判监督以及刑罚执行和监管活动监督。围绕决议的贯彻落实，常委会连续5年分别听取“两院”相关专项工作报告，同步推进市检察院的诉讼监督工作和市法院的审判管理工作。市检察院制定了一系列实施细则，在全国率先建立起诉讼监督制度体系，市高级人民法院也以此为契机，不断强化内部审判管理和审判监督。常委会进行的探索和实践得到了最高人民检察院、最高人民法院和全国人大有关机构的关注和肯定，全国其他省级人大常委会陆续作出类似的决议，在全国产生了积极的示范效应。
在法律法规实施情况监督方面，确保法律法规的正确有效实施是人大及其常委会监督的重点内容。近些年本市各级人大及其常委会主要是改进执法检查工作，一是把握检查时机。对部分第一年实施的重点法律法规开展执法检查，去年是刑事诉讼法，今年是大气污染防治条例，使执法检查的过程成为法律宣传与普及的过程，推动社会各界共同学法、遵法、守法、用法。二是依法细查，抓住重点条款，采取明察暗访等多种方式，一条一条地详查“细抠”。三是敢于揭短，旗帜鲜明地指出问题。四是对症下药，提出具有针对性、可行性的建议。五是加强问责，对整改情况进行跟踪监督。今年，市人大常委会将执法检查和推动行政执法结合起来，听取和审议市政府关于行政执法的专项工作报告，解决一些政府部门选择性执法的问题，在一定程度上改变“守法者办事难成本高、违法者没人管获益大”的现象。现在正在抓紧调研，各专门委员会都参与，一个专委会选一个重点，通过调研提出改进行政执法的建议，在推进法治建设的大格局当中推进行政执法工作，提高政府行政执法水平。
4．保障代表依法履行职责和行使权利，充分发挥代表主体作用。
坚持和完善人民代表大会制度，核心是保证代表参与管理国家事务的权力，保持人大代表与人民群众的密切联系。近几年来，常委会围绕保障代表依法履行职责和行使权利、密切代表与人民群众联系两条主线，完善代表工作格局，健全代表工作机制，改善服务保障工作。市十四届人大二次会议审议通过了代表法实施办法、代表建议办理条例，将代表密切联系人民群众、代表建议办理等纳入了法制化的轨道。
一是完善了代表工作格局。形成了由常委会统一负责，代表联络室综合协调，专委会和常委会工作机构充分发挥作用，以区县人大常委会为工作基础，与街道、乡镇人大代表工作机构密切协同的代表工作格局，使人大代表进行代表大会的准备工作、参与常委会和专门委员会的工作、开展代表大会闭会期间的工作以及代表建议办理工作有了比较健全、便利的组织保障。区县建立代表工作站加强各级代表联系。朝阳区人大在全区43个街乡的179个选区建立了人大代表工作室。在乡镇、街道建立市人大代表联系选区，区县、乡镇人大代表联系选民的制度平台。密切市和区县、乡镇人大代表之间联系。代表联系群众不是一般的征集意见，而是结合代表大会、常委会会前视察，带着立法、监督等议题，通过市人大代表去听取区县人大代表、乡镇人大代表和人民群众的意见，使代表大会和常委会的各项议题具有更加坚实的民意基础。
二是改进代表建议督办工作。提出了“分门、别类、定性、入轨”的办理原则，强化综合分析，推动分类办理。在建议交办前，市人大常委会和各专门委员会按照代表建议内容和反映问题性质，将建议分为法规制定、深化改革、政策调整、城市规划、管理服务、作风改进、基本建设项目、具体事务、一般性工作建议九大类，形成建议分析报告，经主任会议研究后交办。建议办理过程中，加强整体统筹，建立建议办理的长效机制。市政府建立了政府常务会议集体研究、分管副市长牵头、副秘书长具体协调、各承办单位加强建议分析办理的工作制度，各承办单位制定和完善了具体办理制度。人大常委会不断规范建议办理工作流程，形成了建议分析、调查研究、形成意见、与承办单位和提建议代表沟通、办理后复查补办等工作程序，促进了代表建议工作的制度化和规范化。
三是发挥代表小组作用。市人大常委会先后建立了科技、体育、农村、妇女、民族等10个专业代表小组。代表小组结合常委会议题，深入调查研究，充分发挥专业优势，提出了许多有价值的意见和建议。
四是建立制度保证代表加强与人民群众的联系。建立了代表信息公开、市人大代表与区县人大代表联系、市人大代表就重要工作直接征求群众意见、人大代表定期接待群众等多项制度，使人民群众的意愿诉求通过制度渠道进入国家机关的决策和工作中。
五是不断扩大代表参与常委会工作。本市各级人大常委会普遍建立市人大代表、区人大代表列席常委会会议制度。各区县拓展代表闭会期间履职的渠道和平台。昌平区人大每年定期开展“集中督办月”活动，邀请提出建议的代表参加常委会代表建议督办工作，听取承办单位有关建议办理工作情况的汇报，并就下一步办理工作提出意见。
六是区县实行代表述职制度。直接选举的代表向选民述职制度。东城区人大从十一届（1994年）开始组织部分代表向自己选区的部分选民述职，听取选民意见，接受选民监督。十二届（1999年）形成正式文件，每位代表在本届任期内都要向选民述一次职。区委书记、区长也要向选民述自己如何履行代表职务。间接选举的代表向选举单位述职制度。朝阳区人大常委会于十二届（1999年）后组织本区人民代表大会选举产生的北京市人大代表向区人大常委会进行书面述职。
5．加强人大及其常委会的组织建设。
一是专职委员制度。海淀区人大常委会从2001年开始实行专职委员制度，到现在已经持续四届，取得了不少经验，引起了各个方面的关注。二是人大街工委制度。东城区人大常委会2000年率先在各个街道设立自己的派出机构——区人大常委会街道工作委员会（简称人大街工委）制度，后来市人大建议市委同意，在全市进行了推广。三是健全组织机构。区县人大常委会组成人员结构逐渐优化，驻会人员占到二分之一左右。
三、结语
人民代表大会制度在北京得到较好的坚持、完善和实践，北京的实践也有效证实了人民代表大会制度的优越性。与此同时，新的历史阶段，人大制度的实践也面临着新的情况、新的问题、新的挑战，这要求我们解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新。切实遵循党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的原则，深化对人大制度本质的认识，更好地执行人大制度，建立科学的、有机的、衔接的、贯通的权力运行制度、机制和程序。摆正职责和职权的关系，树立正确的工作价值观。在制度框架内，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，推动人民代表大会制度与时俱进。更好地发挥人大及其常委会的职能作用。把提高工作的质量和实效作为完善工作方式的统领。在人民代表大会制度轨道内，工作的质量和实效越高，越能体现和展示制度的优势。所以，要以推进科学化、民主化、法制化为目标，提高工作标准和调整工作格局，逐步健全适合地方国家权力机关特点、充满活力的工作制度和运行机制，从制度层面保障人大工作有序健康发展，促进人大工作质量和实效的提高，从而进一步发挥人民代表大会制度优势，证实人民代表大会制度的优越性。
（本章完）