陳國樑／菸稅菸捐的矛盾與幻覺

论课税正当性，不论是导正外部成本，或减少对于个人身心健康与社会风气的负面影响，烟品税捐为「罪恶税」（sin tax），是对个人沉湎于「坏财货」消费的一种惩罚；论税捐之用途，由于有将近八成收入指定用于公共健康，烟品税捐是贡献社会的一种「美德税」（virtue tax）。这种「罪恶」与「美德」的结合，使烟品税捐奠基于根本性的矛盾。

为增进国民健康与福祉，政府必须取得足够的烟品税捐收入，以因应各项公共健康支出所需，但这意味着国人必须维持或增加烟品消费，悖离烟品税捐以价制量的正当性。于是，衍生出「抽烟救健保」、「吸烟支持长照」的荒谬现象。

台湾对于烟品课税，起步甚晚。过往烟品采「专卖制」，政府透过公权力取得烟品市场独占权，除了对于社会与经济的控制外，主要目的在以烟品利润挹注政府支出，是财源筹措的方式之一。为因应加入世界贸易组织，二○○二年起，烟品改采「课税制」。从公卖到课税的转换，显示烟品税捐，还有「财政功能」。

在制度的设计上，对于烟品课税，我国税法有「烟酒税」与「烟品健康福利捐」两种形式。其中「烟税」为国税，大部分税收拨入「长照服务发展基金」，其余税收按《财政收支划分法》规定，由中央与地方共分；而「烟捐」则全数指定用途，主要用于健保安全准备、烟害防制、癌症防治与社会福利等。

虽然有不少亚洲国家（例如韩国、菲律宾与泰国等）也都指定烟品税捐收入之用途，但放诸全球，指定烟品税捐收入用途的作法，实为少数。文章一开始所揭的根本矛盾，凸显烟品税捐收入并非公共健康支出的「良善」财源；就收入规模来看，也难以因应一国公共健康支出所需。

此外，有国外研究指出，将烟品税捐收入指定用于特定支出，虽然在帐面收入上，该项支出看似有源源不绝、来自税捐的资金流入，但这些财源，很可能只不过是取代了原本就应该编制的一般公务预算，因此，指定用途不过是假象，容易产生幻觉。更有甚者，若因有了特别财源而失去一般公务预算，一旦烟品税捐收入减少，指定用途支出甚至会减少。

我国烟品税捐收入从三年前起开始下滑，诸多公共健康预算都受到影响。今年开始施行、二○三○年到期的「第五期国家癌症防治计划」，今年原编列经费为六十六点七亿元，但由于二十四点九亿元之公务预算未获核准，最后经费仅剩下来自烟捐的四十一点七亿元，尚不及原金额之三分之二。

如果台湾癌症防治经费已经陷入指定用途税幻觉的陷阱，赖清德总统「健康台湾」的政见，要在二○三○年降低癌症死亡人数三分之一的目标，只怕是海市蜃楼。

最后，医界与公卫学者常有呼吁，以烟品税捐来反应烟品所造成的疾病医疗成本，以免烟害拖垮医疗资源。按此逻辑，更应该倡议的是─广泛开征健康福利捐，例如，脂肪、酒品、含糖饮料，以及红肉、腌渍食品等。目前在健康福利捐的祭台上，只有瘾君子孤独的存在，还一味重课，有正当性疑虑。

（作者为政大财政系教授兼系主任、政大财税研究中心主任）