当文物保护迎来刚性监督
【法眼观】
公益诉讼是为维护公共利益而设置的一种诉讼制度。2017年民事诉讼法、行政诉讼法修改，检察公益诉讼全面施行，明确检察机关可以代表公众利益，在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四大与社会民生直接相关的领域提起公益诉讼。这一范围后拓展至英烈权益保护。
党的十九届四中全会强调“拓展公益诉讼案件范围”，文物和文化遗产保护正是检察机关在上述五大领域之外新的探索领域。截至2020年11月，全国23个省级人大常委会作出加强检察公益诉讼工作的专项决定，其中有17个明确将文物和文化遗产保护纳入公益诉讼新领域案件范围。
一年来，检察机关在文物和文化遗产保护领域聚焦了哪些问题、解决了哪些问题，又遇到了哪些新问题，本版进行关注。
１.职能部门失职怎么办
尽管十多年已经过去，但提起文物保护不力的问题，很多人仍会想起梁思成、林徽因故居“维修性拆除”的事件。尽管法律规定明确，保护部门明确，但在持续两年多的“拆迁”与“保护”的拉锯战后，故居最终没能逃脱碎为瓦砾的命运。
文物建筑带着诸多历史信息，连接着现实与历史，塑造着我们的文化与精神，一旦损毁几无修复可能。应该说，文物保护不缺职能部门。除了文物局之外，实际工作往往还涉及住房和城乡建设部门、自然资源部门、农业农村部门等。但历史文化资源遭到成规模破坏，大多与行政机关乱作为或不作为有关。“文物保护迫切需要刚性的力量参与监督，督促行政机关更好履行保护文物的法定职责。”2020年甘肃省人民检察院开展了甘肃国有文物保护检察公益诉讼专项监督活动，第八检察部主任石占全是专门负责专项监督的检察官之一，在这个过程中他深有感触。
该状况或将发生转变。
检察机关将文物保护纳入公益诉讼的探索范畴，意味着相应的行政部门在未尽职履责的情况下，将可能被起诉。检察机关先发出诉前检察建议，行政部门如仍未落实，将作为被告被检察机关起诉。
检察机关的介入有效激活了政府对文物保护的主体责任，增强了文物保护意识，但也面临着更复杂的问题。
日前，最高人民检察院发布了10起文物和文化遗产保护公益诉讼典型案例，其中莫高窟行政公益诉讼案引起广泛关注。
敦煌莫高窟建设控制地带内分布着5个石料厂，虽然不在核心区，但采石的过程、引起的粉尘等都可能危及三危山景区和千年洞窟。三危山下的石料，符合道路建设工程石料要求，从1982年敦煌机场初建时就有人开采。由于原国土资源局等部门未及时掌握《敦煌莫高窟保护总体规划（2006—2025）》发布信息，导致现在仍有5个石料厂在敦煌莫高窟建设控制地带经营，并且所有手续齐全，承担着国家级和省级重点建设项目的石料供应任务。同时，这些工厂的存续也事关工人的就业、生活。文物要保护，企业合法权益要维护，民生要稳定——怎么办？检察机关发挥平台作用，通过圆桌会议、公开听证等方式，督促相关行政机关厘清职能，把各自的困难摆出来，商讨解决方法。
近年来，福建省宁德市周宁县将古村落环境整治和文化生态、自然生态修复相结合，鼓励古村落发展乡村旅游。新华社发
石料厂一定要迁址，但限定时间较一般整改延长，检察机关对搬迁场地、存货出售、新建厂各类手续审批等都进行了协调。石料场将于今年12月底搬迁至新址。“工厂肯定是有一些损失的，同时要负责恢复地貌，但是在厂商可接受的范围内。”石占全说。
对于检察机关在文物保护工作中的定位，最高人民检察院公益诉讼检察厅负责人在接受采访时表示，主要是起到撬动巨石的支点或者杠杆的作用，督促行政机关等主体更好地履行法定职责。一方面，在文物保护中，行政机关肩负着第一顺位的首要责任。另一方面，通过公益诉讼的依法介入，可以借助检察监督力量和诉讼程序的权威性，补足相关行政机关执法手段和力量不足的问题，双方可以优势互补，增强合力，提升治理效果。
2.不可移动文物保护难点在哪里
文物建筑按照级别分为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位、市级和县级文物保护单位以及未核定为文物保护单位的不可移动文物。全国重点文物保护单位共5058处，而在第三次全国文物普查中，全国登记不可移动文物已达766722处，建筑遗产占比达到一半以上。
未核定级别的不可移动文物数量庞大，往往涉及民生问题，保护难点更多。比如产权问题就是检察机关在调研中普遍遇到的。
2019年2月，江苏省苏州市吴中区人民检察院从一起市级文保单位被盗掘的刑事案件中察觉到，历史文化资源保护工作可能存在一些隐患。吴中区古墓葬集中，被纳入文物保护单位的古墓葬就有16处，因此吴中区检察院以田野调查的方式，对古墓葬保护现状进行了摸排。
吴中区人民检察院第五检察部副主任毛宽桥在调研中了解到，古墓葬虽属于国家所有，但划定保护范围与建设控制地带范围内的土地往往是集体所有的农用地，已经分配给村民使用。以王鏊墓为例，其保护范围内种植了几十棵枇杷树、橘树，产权归十几人所有，每棵树每年都能带来几千元的收入。“我们调研时发现，有位村民家中几代人都在保护王鏊墓，他们对古墓很有感情。但现在去砍伐村民的树并不可行。”毛宽桥说，虽然文物保护法规定，文物保护单位的产权不受土地所有权或者使用权的影响，但是对古墓葬进行保护与修缮会因影响村民利益而受到抵触，还有可能违反土地管理法规。“当地政府虽然早就有计划启动整修，但因与村民的补偿诉求存在差价，仍在进行磋商。目前的解决办法是不再种植新树，同时请承包这块土地的村民帮助维护王鏊墓，遇到形迹可疑的人向政府报告。”
而对于一些目前还有人居住的不可移动文物来说，权属问题更加复杂。传统古建筑房间众多，一些大院子里现在可能住着十几户人家。“其中可能有两户是私有产权，有些是集体产权，有些是国有产权。这种情况下没法整体修缮。”苏州市文物保护管理所高级工程师赵婷解释，按照文物保护法的规定，国有和非国有不可移动文物负责修缮、保养的责任人不同。
按照历史建筑原状进行修缮所费不赀。普通居住者没有修缮动力，而财政拨款也力有不逮。以甘肃为例，这里有世界遗产地7处，全国重点文物保护单位152处，省级532处，市县级4726处。“国家级和省级文保单位有专项拨款，保护情况相对较好。而到市、县一级，大多数市县政府未依法依规将文物保护经费纳入本级财政预算，少数列入本级财政预算的也数额不大，远远难以满足文物保护的刚性需求。”石占全说。尚未核定级别的不可移动文物数量更为庞大，也更无专项资金覆盖。
文物保护不止于文物本身短时间内不至灭失，如何活化利用也是检察建议中会思考的问题。
在采访中，毛宽桥、石占全都提到了旅游开发价值对于文物保护力度的影响。据此前媒体报道，有“古建商”非法购买古建筑及构件，甚至整座拆卸运走，异地倒卖，其中一个出口正是有的地方政府热衷打造的仿古街。
“吴中区古墓葬的知名度普遍不高，不是很利于开发成为旅游景点，因此保护不到位。”毛宽桥说，古墓葬破败失修较普遍，侵占现象亟须整治，“有的标识说明都不健全，坐落地址寻访困难，在地图上都找不到。”
与此同时，文物的活化利用也不仅有开发为旅游景点、作为展示场所等方式。不适合大规模发展旅游的地方怎么办？“对于建筑来说，最好的保护就是合理利用，如果把人都迁出来不使用，建筑很快就会衰败。”赵婷说。
但活化利用仅依靠行政部门履职、政府财政支出是远远不够的。
“应该引入社会资本、民间力量。”一位多年从事城乡规划工作的专业人士认为，现在社会有不少热爱文物且有能力进行修缮的人，他们愿意购买、修缮不可移动文物作为工作室、画室、咖啡厅等，但不可移动文物的产权归属复杂，容易使得他们白白“奉献”。
“文物保护不仅涉及文物保护法，还会涉及其他方面的政策。特殊问题应该特殊对待。”他进一步解释，“我国大量不可移动文物在农村，而我国农村土地的大政策是一户一宅，一家人只能申请一块宅基地，然后在该宅基地上建房。如果这块宅基地上有文物建筑，新建一个房子可能几万元就够，但按照文物保护的规定修缮也许要几十万元。一方面村民修不起，另一方面维持文物内部结构可能使居住者生活不便。因此出现了村民将文物建筑构件卖掉，甚至整体拆卸、卖往异地重建的灰色产业。对于这类文物建筑，其产权能否和土地产权分离，能否对住在文物建筑中的村民有特殊政策？如何促进文物保护办法更贴合实际、不搞一刀切是必须要考虑的问题。”
《光明日报》（ 2020年12月12日 07版）