工商社论》面对川普喊退群，IPEF还有戏唱吗？

IPEF成员中仅印度和美国不是CPTPP和区域全面经济伙伴协定（RCEP）的成员。图／美联社

美国前总统川普日前在爱荷华州的演讲指出，如果明年11月赢得总统大选，将要撤销印太经济架构（IPEF）。川普这番「退群」预告，让美国总统拜登最重要的对外经济大战略，再次跃入世人的眼帘，IPEF迄今利弊互见的推展进度，也应该受到阶段性的检视。

川普在2017年就任总统后，陆续退出跨太平洋伙伴协定（TPP）、联合国巴黎气候协议、联合国教科文组织、联合国批准的伊朗核协议、以及联合国人权理事会。准备在总统大选卷土重来的他，将IPEF称为「TPP的2.0版」（TPP TWO），这固然是延续他退出国际场域、美国优先的一贯施政思维，但就实务面，川普认定，这个架构会再一次危及美国的农民和制造业，而友岸外包产业链的建立，也意味着更多工作机会的流失。

TPP在美国退出后，已转型为日本主导的跨太平洋伙伴全面进步协定（CPTPP），拜登2021年就任美国总统之后，并没有重回CPTPP，而是在去年组建全新的IPEF，做为围堵中国大陆的西太平洋经贸战线。成员除了美国、澳洲、纽西兰、斐济，以及日本、南韩与印度之外，还包括汶莱、印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、越南等东协国家。其中，美国和印度不是CPTPP和区域全面经济伙伴协定（RCEP）的成员，而日韩纽澳和东协十国，则都加入中国大陆主导的RCEP。

标榜「高标准-高品质」的CPTPP与RCEP，同样重视市场开放与关税减免，IPEF则不同，成员国是基于共同的民主价值，为了建立「友岸外包产业链」，强化彼此的经贸关系，以降低各国进出口对中国大陆的依赖。从各成员国5月在雅加达、9月在曼谷、11月在旧金山举行的会议，针对经济贸易、气候变迁、能源转型、公平赋税、乃至于反洗钱、以及航行安全和反制海盗等面向进行商议，可以看得出来，IPEF的政策目标，不仅是经贸交流，而更着重于经营伙伴圈的网络关系，以及政治、外交、经济、安全层面上，更长久的共同利益。

然而，要建立长久的共同利益，谈何容易。根据彼德森国际经济研究院今年9月和10月的研究报告，美中贸易战的「贸易武器化」，有两个重要的观察基础。其一，印太经济国家对于中国大陆进出口的贸易依存度，因国家的经济发展程度而不同、因经济结构的出口产品而不同。其二，除了美国、日本和斐济，印太经济国家从2010年到2021年，从中国大陆进口的集中程度，并没有降低；而在出口方面，除了澳洲出口到中国大陆有略为移转到美国以外，其他国家出口仍都高度仰赖美中市场；马来西亚在此期间，出口到美国比重从14％提高到20％，到中国也从18％提高到21％；越南出口到美国从24％提高到29％，中国更从9％提高到20％。

换言之，IPEF的政经视野看似宏观，其实是以美国价值为核心的「如意算盘」，但面对经济前景不明的印太区域情势，以及国际间各有所图的合纵连横，不免要面临「组织太多」、「标准太高」、「配合太难」的现实，其发展前景也就难以乐观。

首先，在后全球化时代，区域经贸组织太多，成员国家的高度重叠，各国政府得以比较不同组织的实质获益。就此观之，IPEF只是初创，成立一年多以来，仍看不出更具体的愿景。其次，英国于今年成为CPTPP的会员国，符合欧美国家向来重视的「劳动环境」、「环境保育」、「净零碳排」，然而，对于东南亚国家来说，高悬在上的标准，是不可承受之重。再者，拜登基于国会限制与国内工会反对，不愿意「逐步开放市场，分阶段减免关税」，也大大减损了美国在IPEF所能给予的实质经贸利益，成员国家在定期选举的压力下，难以全力配合，也是预料中事。

最后，由拜登单方面提出的该架构，并不是美国国会两党有共识的既定政策。2024年美国总统大选政党轮替的阴霾，只要挥之不去，则「人去政息，人走茶凉」，无疑是各国政府必须纳入考量的「非经济」因素。而根据美国最新民调，在13份独立机构所做的选情调查中，拜登输掉11份，显示川普回任总统大位的机率并不低。

因此，相比RCEP和CPTPP的行稳致远，IPEF在明年11月美国总统大选结束之前，势必不会有实质的进展。而随着G7与G20的此消彼长、今年扩容的金砖国家在5+6后的发展、乃至于2025东协经济共同体能否如愿成立，都会影响到印太经济国家，更关系到IPEF的命运。