桂宏诚／增修「两岸人民关系条例」是政治宣传？
▲陆委会主委陈明通日前出席立法院两岸条例审查，并上台接受立委质询。（图／记者屠惠刚摄）
●桂宏诚／民主文教基金会执行长、世新大学兼任副教授。曾任公务人员保障暨培训委员会委员、国民党大陆事务部主任、考试院简任秘书兼机要室主任。
行政院提案修法增定《台湾地区与大陆地区人民关系条例》第五条之三，对与大陆签定涉及「政治性议题」的协议时，设下高门槛的事前、事中和事后之层层限制。陆委会主委陈明通称修法的理由，是因今年初中共提出了「习五条」，两岸统一进程几乎「兵临城下」，因此要「捍卫国家主权」和建立「民主防卫机制」。然而，面对中共几乎「兵临城下」所采取的对策，何以却是立法限制「自己人」？
国民党曾经提出签定「两岸和平协议」、建立「两岸军事互信机制」或「结束敌对状态」等主张，在行政院草案的说明中，也例举了上述即为须严格限制的两岸协议。由于总统和立委大选即将展开，此时修法所提出的理由未必充分，难免让人觉得与选战操作有关。
行政院草案的修法理由中称，陆方「提出所谓『习五条』，强化对台促统融合力道、不放弃武力犯台及探索所谓『一国两制台湾方案』等主张，…，统战分化台湾社会，压迫消融我国家主权」，好似「习五条」的重点在于「武统台湾」和「一国两制」。其实，「习五条」未改既有的「和平统一」政策，仅其第二条「探索『两制』台湾方案…」较具新意，而有开始研究规画统一方案的意涵，但却仍非主张「武统」。
中共采行两岸和平统一政策迄今虽已四十年，但其从来未宣示放弃对台使用武力，但这并不等于「武统」。中共早期对台动武的条件，定为发生「台湾宣布独立」、「外国势力侵入台湾」或「台湾内部发生动乱」三情形时，才因对台动武而可能「顺便」完成统一。
事实上，所谓中共「不承诺」对台放弃使用武力之说，其对象是指美国。美国和中共于1972年签定「上海公报」时，中共希望美国撤离在台驻军，美国则希望中共以和平方式处理台湾问题，但直到1979年中共和美国建交，中共仍未向美国做出对台放弃武力的承诺。
直到2005年3月，因陈水扁总统积极推动「台湾正名」，中共遂制定了《反分裂国家法》，规定当「台独分裂势力以任何名义、任何方式造成台湾从中国分裂出去的事实」、「发生将会导致台湾从中国分裂出去的重大事变」或「和平统一的可能性完全丧失」三种情形时，得对台采取「非和平」方式或措施。此才是直接对台湾宣告可能动武的时机，目的在于反台独以捍卫国家主权和领土完整。
中共将中华民国存在的法理现状，视为「国家并未分裂」和领土仍完整。亦即，中华民国和中华人民共和国在法理上互不承认「主权」，因为双方都宣称自己才是中国，但务实地互不否认各自拥有台湾地区和大陆地区的「治权」。正因如此，只要法理上维持了中华民国的现状，中共目前尚无法对台启动适用《反分裂国家法》，因为默认了中华民国宪法捍卫了「一个中国」的主权和领土完整。同时，随着民进党执政时的台独走向，对岸才提高了「武统」和「一国两制」的声量。
行政院的草案还建构了所谓的「民主防卫机制」，既对签订涉及政治性议题的两岸协议草案，须经立法委员四分之三出席及同意的超高门槛，最后还要交付公民投票决定。此一以过半数的普通立法程序修法完成后，规范未来的立法者就特定事项不能再以同样程序做出决议，其实已违背了宪政民主原则。不过，这种「民主防卫机制」对未来的立法者未必形成限制，因为以普通立法程序即能修法删除。
「民主防卫机制」系德国鉴于纳粹党透过民主程序掌权后，废弃民主制度的殷鉴，而在宪法中规定了自由民主宪政秩序不得废弃的设计。行政院生般硬套此观念，草案明定「主权国家地位与自由民主宪政秩序之毁弃或变更，不得作为政治议题谈判及协议之项目」，但两岸协议的内容若违宪，本应属无效，何须在法律中明定成赘文？
「一国良制」取代「一国两制」
目前在陆委会网站上，仍可看到1998年「我们对一国两制之看法」的文献，表明政府当时对「一国良制」优于「一国两制」的立场。该文献说明了反对「一国两制」的理由，并主张追求国家统一后的制度为民主、自由和均富的「良制」。
换言之，追求国家统一既是《中华民国宪法》所定的义务，也必须在民主、自由和均富之宪政体制下完成。因此，增修两岸人民关系条例第五条之三，政治性的宣传意义将大于法律的可执行性。
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