赦免权制度化—美国总统带给世人的教训
（图／美联社）
美国总统大选，在各州完成验票并进行选举人团投票，联邦最高法院拒不审理德州起诉争执他州邮寄选票计票方式违宪的案件之后，大局应已底定。川普总统口头上仍不认输，也惯以出人意表的方式，不断用推特行文展现各种政治姿态，显示自己仍然大权在握。
同时他也一再动用总统的赦免权；在耶诞假期前一口气特赦了数十起案件中已经司法定谳的罪犯，包括自己的儿女亲家，也包括2017年在巴格达屠杀平民而判处无期徒刑的美国政府雇员。这事或已显示了川普总统自知大势已去，才赶在任期结束之前，运用赦免包庇或营救自己的亲信与犯罪僚属出狱；而在近期甚嚣尘上的政治话题，则是总统可否动用赦免权自我赦免，以免因为税捐或是其他事由，在离职后刑事官司缠身。行使赦免特权如此毫无忌惮，引人瞩目；国家元首的赦免特权，似乎缺乏限度。
总统行使赦免权，在我国的例子不多，不像美国总统经常恣意动用此权，漫无边际。当年福特总统甫上任即下令特赦前总统尼克森，如此行使赦免权的行为效力如何，其实是宪法学上值得严肃讨论的问题。美国政坛上，甚至不乏曾有总统以自己享有赦免特权为由，唆使亲信犯罪的传闻；近来讨论总统得否自我预为赦免的问题，更耐人寻味。
如从川普总统任内的事例与作风来看，都不像是空穴来风的臆测。川普总统在任满前一再地赦免亲信，也令人警觉欲问，宪法赋予元首赦免权，难道真是存乎一人一心，为或不为悉凭好恶，不该有任何正当程序的法治控制吗？
我国宪法第40条规定：「总统依法行使大赦、特赦、减刑及复权之权。」立法院乃有赦免法的制定，但只有数条简单条文，其中就总统针对特定人犯罪个案行使特赦权力的正当程序为何，几乎阙如。
或许有人以为，赦免是帝制时代的遗留，于宪政国家似为多余，废之可也；然而宪法藉用元首的赦免裁量，在司法出现过于苛酷的情形时给予适当缓和，以济其穷，也非毫无道理。当代国际法上居于宪章位置的联合国公政公约甚至规定，在特定的条件下，请求元首赦免，乃是一项权利，显示赦免制度仍有正面的功能与存在的价值。
宪法规定总统「依法」行使四种赦免之权，就必然容许甚至期待立法院以法律规范行使赦免权的正当程序，而不是交给国家元首一张近乎空白的支票。现行赦免法则仅在赦免决定的正当程序上规定，「总统得命令行政院转令主管部门为大赦、特赦、减刑、复权之研议。」很有进一步制度化的必要。
比如说，总统要求相关部门研议特定案件之赦免，与帝制时代的八议之制可为对照。八议，是议亲、议故、议贤、议能、议功、议贵、议勤、议宾，一方面审视帝王与受赦免者的特殊关系以巩固帝王权力，固不足取；另一方面却也表明受赦免者得予赦免应具正当情由。帝制时代尚且将赦免的情由形成制度，民主宪政时代元首赦免可以完全不问情由，权力之大岂不更胜帝王？
又比如，总统遇到赦免的请求应否给予答复，也是个问题。符合法定条件的罪犯请求特赦，一旦构成一种权利，虽然绝非就必须得到元首特赦，也该与宪法第16条规定的请愿权一样，应有得到政府倾听的透明程序保障。赦免法诚宜纳入明文规定，于何种情形之下，请求者有受告知是否赦免的权利。
权力不能完全免于为恶，原是宪法的基本假设；包括国家元首在内，无人可以自居法律之上恣意施为，都必须受到节制，是法治国家的基本道理。川普总统行使赦免权做为临去秋波，如能使得世人对于赦免制度进行检讨，也算具有某种正面意义。