人大制度在西城区的实践发展与经验启示
乔银娟
1954年9月召开的第一届全国人民代表大会第一次会议，标志着我国的人民代表大会制度正式确立。西城区自1954年6月起实行人民代表大会制度，至今为第十五届人民代表大会。60年以来，西城区人大在区委的领导下，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”思想和科学发展观为指导，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，积极探索实践，依法认真履行职权，不断推进基层民主法制建设，做了大量卓有成效的贡献，为促进西城区的改革开放和经济社会的发展做出了应有的贡献。
一、西城区人民代表大会制度的概括和发展历程
（一）西城区人民代表大会制度的概括
北京市西城区人民代表大会是西城区地方国家权力机关，自1981年第七届区人民代表大会起开始设立区人大常委会作为本级人民代表大会的常设机关，下设办公室、代表联络室、研究室、财政经济工作委员会、内务司法工作委员会、教科文卫工作委员会、城建环保工作委员会7个办事结构。在区委的领导下，区人大和人大常委会坚持党的领导、人民当家作主、与依法治区的有机统一，紧紧围绕关系全局经济社会发展稳定的重大问题和民生问题作为工作重点，全面落实人民代表大会的各项决议，依法履行职责，充分发挥人大代表的作用，努力提高人大工作实效，在促进本区科学发展、民生改善和法治建设方面发挥重要作用。人大常委会对区人民代表大会负责并报告工作，在区人民代表大会闭会期间，依法对区人民政府、区人民法院和区人民检察院的工作实施监督。
（二）西城区人民代表大会制度的发展历程
从1954年-2014年60年，北京市西城区共召开了十五届人民代表大会。根据西城区人民代表大会制度的发展过程，可以把西城区人民代表大会制度分为三个发展阶段。
1．第一阶段，改革开放前，时间从1954年开始，到1980年，包括第一届至第六届人民代表大会。
从1954年到1958年期间，第一届、第二届人民代表大会分别由西单区、西四区召开，《宪法》规定，直辖市的区人大代表大会每一届任期两年。在1955年3月、4月召开了西单区、西四区第一届人民代表大会第三次会议，根据《中华人民共和国地方人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》的规定，选举产生了区人民委员会组成人员和人民法院院长，自此，区各界人民代表大会完成了历史使命，被载入史册，区人民代表大会成为地方国家权力机关。1958年5月，西单区、西四区合并，成立西城区，结束了两区分别召开会议的历史。
从1958年到1980年期间，于1958年6月、1960年12月、1963年12月先后召开了第三届、第四届、第五届人民代表大会，每次会议主要审议区委工作报告，并作出相应决议，选举区长1人、副区长多人、区人民法院院长1人，收到代表提案504件、71件和254件。
“**”的10年，人民代表大会制度遭到严重破坏。在1966年4月第六届人民代表大会的普选工作完成以后，由于“**”开始，到1980年都未召开会议。期间在1967年12月，经北京市革命委员会批准，成立了西城区革命委员会，实行党政一元化领导，这种领导体制一种延续到西城区第七届人民代表大会召开。
2．第二阶段，改革开放后，到原西城区和原宣武区合并前，时间从1981年到2010年6月，包括第七届至第十四届人民代表大会。
1981年1月，西城区根据第五届全国人民代表大会第二次会议通知的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定和北京市委、市政府的指示，召开了第七届人民代表大会第一次会议。会议审议了革委会、区人民法院、区人民检察院工作报告并作出相应决议，选举产生了第七届人民代表大会常务委员会组成人员，区人民政府领导成员，人民法院院长，区人民检察长，区革命委员会更名为人民政府。在这次大会上，新设立了区人民代表大会常务委员会，这标志着西城区的政府建设重新走上了正常化、法治化的轨道。
1984年7月、1987年6月、1991年2月、1994年2月、1999年1月、2004年1月、2006年12月先后召开了第七届、第八届、第九届、第十届、第十一届、第十二届、第十三届、第十四届人民代表大会第一次会议。会议审议通过了区人大常委会和“一府两院”工作报告并作出相应决议，审查批准了西城区当年国民经济、社会发展计划，审查和批准了上一年财政预算执行情况的报告和当年财政预算草案，选举产生了各届区人大常委会组成人员、区长、副区长、区法院院长和区检察院检察长。
3．第三阶段，2010年以后至今，包括第十五届人民代表大会。
根据北京市区划合并的精神，原西城区和原宣武区合并后，形成新西城区。西城区第十五届人民代表大会第一次会议于2011年12月召开。会议审议区人大常委会和“一府两院”工作报告并作出相应决议，审查批准了西城区2011年国民经济、社会发展计划，审查和批准了2011年财政预算执行情况的报告和2012年财政预算草案，选举产生了人大常委会组成人员、区长、副区长、区法院院长和区检察院检察长。
二、西城区人民代表大会制度呈现的主要特征
60年以来，西城区人民代表大会制度在区委的领导下，经过自身探索、实践、创新，推动了人民代表大会制度不断发展、和完善，呈现出独具特色的特征。具有以下几点：
（一）西城区区委区政府高度重视人大工作，确保人大工作的顺利开展
长期以来，西城区党委区政府从思想上一直高度重视人大工作，从多方面支持和保障人大及其常委会依法行使职权。区委非常重视一年一度的人代会，把它作为区内的大事来抓，会前准备充分，会中服务到位，会后督促决议的落实；区政府能认真向人大代表报告工作、自觉接受人大的监督已形成制度，高度重视人大代表提出的建议、意见，对此专门召开会议提出办法要求，切实解决代表和群众反映的重点、难点问题；区法院、区检察院专门召开座谈会听取代表的意见。区内一些重大活动都请人大主席参与，或人大代表参加，一些重要决策都能征询或听取人大的意见。人事任免都须经过人大的批准。
（二）认真依法履行人大工作职责，确保西城区经济社会的发展
1954年以来，人民代表大会制度在西城区的生动实践，特别是改革开放的30多年以来，西城区经济文化和社会事业得到了巨大的发展，人民群众实惠增多，收入不断增加，生活条件不断改善，西城区人大功不可没。人大在履行职责时，一是主要通过对本行政区域内的重大事项作出决定，将全区人民的意志以区人大决定决议的形式固定下来，为改革开放和现代化建设提供法制保障，推进本区经济文化和社会事业发展。二是通过行使监督权，促进依
法行政和公正司法，保证本区经济文化和社会事业发展按照法治化的轨道顺利进行。依照监督法、预算法、审计法等法律法规，以计划预算的执行、经济社会发展的重大项目及重要投资支出为重点开展监督。在专项工作监督方面，高度关注全区经济发展和民生保障的重点问题，综合运用听取和审议工作报告、议案办理、组织专题视察调研等方式加大监督力度。三是通过行使人事任免权，将一大批能干事、会干事、干成事、肯干事的精英人才任命到合适的岗位，对不适应工作的干部予以撤换，为本区发展提供人才支撑和组织保障，实现了党管干部原则和人大依法任命国家机关工作人员的有机统一。在2010年两区合并后，区人民代表大会（临时）第一次会议后，常委会迅速召开会议，决定任命常委会8个工作部门和区人民政府23个工作部门的负责人，区法院、区人民检察院有关负责人，以及法院审判委员会委员、审判员、检察院检察委员会委员等584人，这为合并后各部门工作顺利的开展奠定了基础。（《北京西城年鉴》2011年122页）四是通过人大代表的示范带头作用，积极参与地方经济社会事业建设，为地方经济和社会事业发展提供直接的支持。来自基层的代表现已到50%以上，他们立足本职岗位，勤奋工作，在本职岗位上发挥模范带头作用，既践行了人民代表为人民的诺言，又展示了人民代表的风采。
（三）围绕西城区政府的重大决策和中心工作，是西城区人大工作的出发点和落脚点
人大工作只有抓住全区工作重点、代表和群众关注热点，才能最广泛地凝聚各方力量，形成合力、取得实效，成为推进地区经济文化和社会事业发展的重要保障。西城区人大为了抓住全区工作重点、代表和群众关注热点，建立了向代表和“一府两院”征集监督议题的机制。区人大常委会及各有关委员会都会通过组织委员会活动、走访、调研、座谈等形式，系统征求区人大代表及“一府两院”有关部门的意见，把全区工作重点、代表和群众关注热点作为第二年人大工作的重点。多年来，区人大及人大常委会以经济发展、环境问题、道路建设、历史文化名城保护工作报告、棚户区改造、拆除违法建设、养老、教育、医疗服务方面、食品安全生产问题、财政预算问题等广大群众关心的热点问题作为人大工作的重点研究问题，并加大对它们的监督和执法检查力度。在2012年，结合西城区“十二五”规划确定的“服务立区、金融强区、文化兴区”战略，着力推进金融强区战略的实施，人大开展了关于实施金融强区战略的专题调研，经过听取汇报，深入调查研究，最终从九个方面提出了41条建议，为区政府研究制定相关政策、措施，加快实施金融强区战略，在更高起点上推进金融街建设和金融业发展奠定了基础。
（四）积极发挥代表作用，支持、规范和保证代表依法履职
人民代表是国家权力机关的组成人员，是人大工作的主体。为进一步发挥代表作用，常委会从多方面加强代表工作，支持、规范和保证代表依法履职。一是形成了区、街联动代表的工作格局。为了加强代表履职，形成了由常委会统一负责、代表联络部门综合协调、各工作委员会充分发挥作用、各街道人大代表工委密切配合的代表工作格局，为代表履职服务提供了组织保障。二是注重为代表知情知政、履行服务提供服务保障。通过组织召开全区经济社会发展情况通报会，帮助代表了解掌握区情、区域形势和发展重要工作的进展情况；通过邀请代表列席常委会会议，向代表征集监督议题建议，扩大了代表对常委会的参与，进一步激发代表关注和了解常委会及人大工作的情况；通过组织代表学习培训，订阅和编发《北京西城报》、《西城人大》、《西城人大信息》等刊物，及时传递区情、政情信息，反映代表意见建议、研究探索人大理论与实践问题等，拓宽代表视野，为代表提高依法履职能力创造了良好的服务和条件。三是创新工作模式，保障代表建议、批评和意见的落实。为保证代表建议的落实和加大人大工作力度，形成了以常委会主任和副主任牵头督办、各工作委员会分类督办、代表工作机构整体督办的工作模式，加强对代表建议的梳理。成立了由15名代表组成的落实代表建议监督工作组，通过代表专题视察、建议办理监督员全程跟踪，监督检查代表建议落实情况。如十五届人大一次会议期间，共受理185件代表建议，除5件转市有关部门以外，其余建议已办结并答复代表。（北京西城年鉴2013年92页）四是加强代表与选民和选民单位之间的联系，为保障代表履行好代表义务提供条件。加强对各街道人大工作机制的指导，组织开展工作交流。各街道工作机构结合本地区实际，推进代表接待日、代表联系选民等工作、组织代表参与地区性、群众性、公益性活动，保持同人民群众的密切联系，畅通代表了解民意，反映民声的渠道。在107个社区建立代表联络制度，通过街道人大工作机构聘请代表担任社区议事会成员、组织代表向选民述职等活动，增强代表履职的自觉性和主动性。
（五）人大代表结构进一步优化，代表的能力和素质不断提高
60年来，特别是改革开放以来，我国的社会主义法律体系正在逐步形成，一些体制机制也在不断地完善和健全，人大代表制度也在实践中不断充实、完善和创新，区人大代表结构进一步优化，代表的先进性、广泛性进一步体现，人大中的基层代表比例增加。一是从知识结构上看，代表的文化素质不断提高，在十五届人大代表中，大专以上学历的440人，占98.8%，人大代表的知识结构的改善，使他们的参政、议政能力不断增强。二是在政党结构方面，在人大代表大会中，中国共产党党员所占的比例近几届是逐年增加，现已达到70%以上，这有利于贯彻党的路线方针政策。三是在界别结构方面，人大代表中包括了各方面的代表人物，有工人、知识分子、少数民族、军人、民主党派、无党派人士、非公有制经济组织法人及群众等代表，这种结构有利于增强代表的广泛性，大会的决策更符合民意的需要。四是在单位结构上，有来中央市属单位，区属单位、街道，所占比重分别为34.2%、24.4%、27.5%。五是在年龄结构上，人大代表形成了老、中、青相结合的格局，但以35岁到56岁居多，占80%以上，这能够发挥各自的优势，有精力、有能力发挥代表的作用。六是在性别结构上，女代表的数量近些年来不断增多，在十五届人大代表中，女代表135人，占32.3%，这有利于反映广大妇女的建议和意见，更好地保护妇女的权益。
三、西城区人民代表大会制度的经验启示
60年来，伴随着我国经济社会的发展，西城区人大认真把握时代要求，积极探索研究人大工作的规律性，认真行使法律赋予的各项权力，积极推进社会主义民主法治建设，在西城区经济社会发展中发挥了重要作用。总体来说，西城区人大发挥职能作用有以下几方面经验启示。
（一）坚持和完善党对人大的领导是做好人民代表大会工作的根本保证
历史证明，不坚持党的领导就不可能坚持人民代表大会制度；不改善党的领导就难以完善人民代表大会制度。坚持党的领导，既是坚
持人大正确政治方向的核心，也是做好人大工作的根本保证。因此，60年来，西城区人大及其常委会都自觉接受党的领导，把党的领导贯穿于人大依法履职的整个过程，始终保证党的核心领导和协调各方面的作用。在人大工作中的指导思想、工作思路、工作安排都体现了党的意图、党的主张，落实到人大工作各个方面。一是西城人大围绕党的中心工作来确定人大工作的重点，认真领会和贯彻党委的重点决策和意图，并通过法定程序，经过区人大及其常委会作出相应决议、决定等方式，使之转化为人民的行为准则。二是西城人大及其常委会坚持重大事项请示报告制度，即人大及其常委会的重大事项、重点工程、重要问题，及时向区党委报告，听取意见，同意后再开展。在干部任免上，坚持党管干部的和人大依法行使人事任免权相统一的原则，执政党管干部，但对于需要通过法律手续选举、任命的干部，必须充分尊重人大和人大常委会依法民主选举、决定，党委不得否定或改变选举结果。实践证明只有在党的领导下，人民代表大会制度才能不断发展完善，从而更好地实现人民的权力，增进人民的利益；才能有利于贯彻落实党的意图，保证党的路线方针、提出的立法建议和推荐的重要干部等党的主张及时有效地通过法定程序变成国家意志，才能切实把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一，实现党对国家、社会的领导，不断发挥社会主义民主的优越性。
（二）强化对人大制度和人大工作的认识，是做好人大工作的根本基础
人民代表大会制度是我国根本的政治制度，是我国人民民主专政的政权组织形式，是我国人民民主的制度化和法律化。人民代表大会是国家的权力机关，其他国家机关都由其产生，对其负责受其监督。这是对人大制度和人大工作的地位、作用的认识，这是坚持和完善人大制度、推进民主法制建设的核心问题，也是全局性、历史性、关键性的大问题。因此，西城人大不断强化人民代表大会制度意识，充分认识人民代表大会制度的优越性。一是必须营造良好的外部环境，提高广大人民群众特别是党政领导干部对人大制度和人大工作的认识。充分利用各种媒体、培训手段对人大的性质和地位和国家的一切权力属于人民，人民是国家、社会的主人等重点内容宣传教育，使人民意识到自己是国家的主人，参与人大的选举、监督是对自身利益的维护，是人民当家作主的表现。通过宣传，增强广大人民对人大制度和人大工作的了解和认知，为做好人大工作营造良好社会氛围。二要强化人大代表的人民代表意识。由于人大代表是由人民选举的，是人民权力的受托者，所以，人大自身必须树立人大的公开、透明的意识，积极面向社会、面向人民群众，加强公众对人大的了解，以便更好地支持人大工作。同时人大代表必须广泛的接触选民，了解人民群众的呼声及关心的问题，也向选民宣传最新政策及实施情况，以便维护选民的利益。实践证明，只有广大人民群众特别是党政领导干部充分认识和了解人民代表大会制度的优越性，人大工作才能顺利开展，人大工作才能做好。
（三）坚持以经济建设为中心，是做好人大工作的根本任务
人大工作作为党和国家工作的一部分，必须认真坚持贯彻以经济建设为中心的党的基本路线，保证和促进经济工作和各项事业的进行。根据职责分工，人大工作体现以经济建设为中心，主要通过认真行使宪法和法律赋予的职权，积极推进社会主义民主建设来实现。一是通过行使重大事项的决定权，审查、批准国民经济、社会发展计划和财政决算，积极决定工作中的重大问题，推动经济建设顺利进行。二是通过行使监督权，保证法律特别是经济方面法律、法规的实施，规范经济行为，为经济社会建设创造良好的法制环境。三是通过行使人事任免权和对任命人员的监督，努力提高干部队伍的素质，为经济社会建设提供人才保障。四是通过组织开展代表活动，调动代表为本区经济社会发展献计献策的积极性、主动性和自觉性，动员全体代表和全区人民，同心同德，齐心同力，推动西城区经济工作和各项事业的繁荣和发展。实践证明，人大工作只有围绕中心工作、服务大局开展，才能真正把工作落到实处，取得实效。
（四）与时俱进，不断探索创新，是做好人大工作的活力源泉
历史的经验告诉我们，一个好制度也不可能尽善尽美，它需要在实践中不断完善，在完善中发展，在发展中提高，与时俱进就是坚持、完善和提高的发展过程。60年以来，西城区人大坚持解放思想，敢于实践，在汲取历届人大成功的经验基础上，适应全区经济社会发展的需要、适应我国基层民主建设的需要，本着依法办事、求真务实的精神，积极研究人大工作的特点和规律，不断创新工作方法，使每一项工作都体现了创新精神，凝聚了创新理念。一是必须不断探索重大事项决定权的范围、内容和程序，做到该做事必须做好，不能失职、缺位，以体现人民当家作主，进一步促进党与人大的关系。二是必须不断加大监督工作的力度，监督重大事项的落实、重大工程与民众关注的问题，加强代表评议和监督干部工作，提高选择好监督内容、方式和人才，实现工作监督、法律监督与人事监督的有机结合，增强评议监督的针对性和实效性。三是必须进一步完善工作方式，要注重调研，将群众的意愿反映到党和政府的决策中，进一步健全完善会议机制，提高代表审议政府工作报告的质量，增强所作决议、决定的针对性和实效性。四是必须不断完善代表活动机制，通过组织保障、提供服务和条件，组织开展内容丰富多彩的代表活动，切实发挥好代表作用。实践证明，在坚持宪法和法律精神的前提下，只有以改革创新的精神不断探索人大行使职权的有效途径和方法，人大工作才能紧跟时代步伐，不断迈上新台阶，人民代表大会制度才能不断完善和发展。
（五）加强人大自身的建设是做好人大工作的前提
充分发挥人大代表的作用，必须加强人大自身的建设。一是必须坚持以马克思主义理论和中国特色社会主义理论为指导，以服务党和区政府工作、人民群众诉求为根本要求，始终保持理论上的清醒、政治上的坚定、行动上的自觉，坚决同党中央保持一致，确保人大自身建设的正确方向。二是必须注重加强对代表理论的学习，法律法规和业务知识的培训，努力提高代表的素质能力，增强做好人大工作的责任意识和担当意识，提高做好人大工作的主动性和积极性，把精力用在做好人大工作上。三是必须重视工作作风建设，深入开展调查研究。在人大工作中，紧紧围绕审议议题和全区工作重点，开展有组织地深入实际，开展调查研究，召开调查座谈会，掌握实情。四是加强制度建设，按照规范、合法、实效的原则，建立健全人大讨论决定重大事项的规定、议事规则，本级人民代表大会和人大主席团的各项会议、视察、调查和执法检查等工作、岗位职责、学习培训、自身建设方面的制度；联系代表、办理代表建议、代表述职等考核制度；以及其他日常工作制度，并切实抓好各项制度的落实，使人大工作有章可循，运作规范有序。实践证明，加强人大自身建设，是做好人大工作，更好发挥地方国家权力机关作用的重要前提。
（本章完）