四、建立健全生态环境保护体制机制
建设生态文明，本身就是一场深刻的变革，必然要求有一整套生态环境保护的体制机制来保障。
第一，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。
第二，发挥市场的杠杆作用，建立经济社会发展与生态环境改善相互促进的良性循环机制。要以坚持改革开放和发展社会主义市场经济的理念思路，按照“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿”的原则，强化资源有偿使用和污染者付费政策，综合运用价格、财税、金融、产业和贸易等经济手段，改变资源低价和环境无价的现状，形成科学合理的资源环境的补偿机制、投入机制、产权和使用权交易等机制，从根本上解决经济与环境、发展与保护的矛盾。改革不合理的资源定价制度，使资源价格正确反映其市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本。逐步扩大资源税征收范围，提高征收标准并实行有利于资源节约的计税方法，适时开征生态环境保护税种，合理提高各类排污费征收标准。继续限制原材料、粗加工和高耗能、高耗材、高污染产品的出口。探索推行资源环境资产化管理和环境产权、使用权交易制度，建立公开、公平、竞争的资源初始产权配置机制和二级市场交易体系。改革生态环保投融资体制，重点在城市污水、垃圾处理、集中供热、供气等市场化条件较好的领域推行政府特许经营制度，鼓励社会资本进入，推动企业成为节能环保的实施主体和投入主体，形成市场化、社会化运作的多方并举、合力推进的投入格局。
第三，严守耕地保护红线，严格土地用途管制。要坚持最严格的耕地保护制度，强化耕地保护共同责任机制；严格进行土地利用规划和年度建设用地计划管理，从严控制非农建设占用耕地，落实耕地占补平衡，确保到2015年全国耕地保有量和基本农田面积不低于18.1亿亩和15.6亿亩。要积极稳妥推进农村土地整治管理，结合城乡建设用地增减挂钩，统筹规划、聚合资金、整体推进农村土地整治，促进城乡统筹发展和新农村建设。实施土地整治重大工程，推进基本农田质量建设。要按照节约用地、保障农民权益的要求推进征地制度改革，缩小征地范围，完善征地程序，提高补偿标准，逐步落实同地同价原则，保护被征地农民合法权益。
第四，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展。主体功能区在国土空间开发规划中具有战略性、基础性和约束性的作用。必须按照国家主体功能区的要求，实施分类管理的区域政策，对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区，要优化开发；对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区，要重点开发；对具备较好的农业生产条件、以提供农产品为主体功能的农产品主产区，要着力保障农产品供给安全；对影响全局生态安全的重点生态功能区，要限制大规模、高强
度的工业化城镇化开发；对依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域，要禁止开发。同时加强配套政策支持，实行以基本公共服务均等化为目标的财政政策；逐步实行按主体功能区与领域相结合的投资政策；在国家产业指导项目调整的基础上推行适应不同主体功能区的产业政策；依据土地利用总体规划，实行差别化的土地利用政策；实行引导人口有序流动的人口管理政策；根据不同主体功能区的环境承载能力，提出分类管理的环境保护政策。实行各有侧重的绩效评价，在强化对各类地区提供基本公共服务、增强可持续发展能力等方面评价的基础上，按照不同区域的主体功能定位，实行差别化的评价考核。优化开发区域，要强化经济结构、科技创新等方面的评价，弱化经济增长的评价；重点开发区域，要对经济增长、产业结构、质量效益等进行综合评价；限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，要实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标，防止这些地区盲目追求经济发展速度；禁止开发的重点生态功能区，则主要评价生态建设和环境保护。各地区严格按照主体功能定位，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调，研究制定各类主体功能区开发强度、环境容量等约束性指标，并分解落实；不断完善覆盖全国、统一协调、更新及时的国土空间动态监测管理系统，开展主体功能区建设的跟踪评估。
第五，建立完善生态环境容量控制制度。严格控制和约束单位污染物排放量、排污行为，是生态文明建设的必然要求。要以排污问题安排项目、配置产能；建立健全和严格执行限期达标和强制淘汰制度，坚决淘汰那些高能耗、高排放、高污染、低效益的落后生产设施；加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，实行“一票否决制”；要建立健全灾害预警系统，构建生态安全保障体系。要不断强化政府责任，积极推动节能减排目标和国家中长期能源战略的实现，加强节能减排管理，形成“目标明确、责任落实、奖罚分明、一级抓一级、一级考核一级”的节能减排管理体系和运行机制。
第六，改革生态环境保护管理体制。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。健全国有林区经营管理体制，完善集体林权制度改革。及时公布环境信息，健全举报制度，加强社会监督。完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。
第七，建立体现生态文明要求的干部考核评价体系。干部考核评价体系就是“指挥棒”和“风向标”，决定着干部努力的方向。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。要坚持注重考察经济发展与生态环境保护是否协调统一、发展速度与发展质量是否协调统一、当前发展与永续发展是否协调统一的原则和方法，坚决纠正只关心招商引资和经济增长速度，疏于考虑生态承受力和资源消耗度的倾向。同时还要注重干部考核评价结果的价值运用，对那些自觉坚持科学发展、善于领导科学发展，既实现了经济发展又保护
了生态环境的优秀干部表彰奖励、提拔重用；对那些只顾眼前利益，造成环境污染，破坏自然生态的干部批评教育、督促整改，确保生态文明建设健康发展。
第八，要探索环境保护国际合作机制。生态环境问题已成为全人类共同面临的课题。加强国际生态环境合作，共同应对能源、矿产、水资源以及全球大气变化等问题，是世界各国共同面临的重大而紧迫的任务。“生态无国界”，人类只有一个地球，地球是全人类生存和发展的共同家园。全球性的资源和环境危机，要求世界各国采取一致行动。合作才能取得共识，合作才有力量，合作才能共谋发展。我国作为世界上最大的发展中国家，一方面，我国面临严重的资源环境危机，必须努力解决自身的问题，树立负责任的大国形象。另一方面，积极倡导和支持全球领域的资源环境国际合作，在坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则的前提下，广泛开展应对全球气候变化国际合作，积极参与各种国际规则的制定，推动建立公平合理的应对全球气候变化国际机制。全面有效参与各种多边、双边气候变化合作，利用国际资金和技术，增加我国控制温室气体排放和适应气候变化的能力。我国已加入多项环境公约、议定书及修正案，内容涉及大气、危险废物、自然保护和陆地生物资源等各方面。同时，不断拓展和深化我国的双边环境，已同美国、日本等国家签署了双边环境保护合作协议或备忘录，同一些国家签署了核安全合作双边协定或备忘录，双边合作已遍布全球各大洲，合作范围涵盖了污染防治、生态保护、核安全等所有重要领域。特别在区域生态环境合作中始终坚持“睦邻、安邻和富邻”政策，大力加强和推动与周边国家或相关地区的生态环境合作，参与区域合作机制化建设，共同呵护人类赖以生存的地球家园，建设美好和谐的新世界。
第九，探索环境保护的公众参与机制。保护生态环境还需要人民群众的共同参与，促进民间环保组织健康发展。要使人民群众积极参与生态文明建设，就必须在全社会牢固树立生态文明理念。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。这就要求我们改变过去以人类自身利益为中心、不顾自然承载力而任意开发利用自然的观念和做法，牢固树立人与自然和谐发展的理念，切实增强节约意识、环保意识、生态意识，形成合理的生产生活方式，把节约能源资源、保护生态环境落实到行动上和实践中。我们要形成资源节约和环境友好型的执政观、政绩观。要强化企业的社会责任感和荣誉感，形成对保护环境引以为荣的道德风气。对企业家进行环境知识启蒙教育和可持续发展教育，激励激发企业家的环境慈善之心。与此同时，还要培育公众的现代环境公益意识和环境权利意识。
总之，制度是节约资源和保护环境的基石。制度缺失和体制机制不合理，是导致资源浪费和生态环境恶化的重要原因。只要我们坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，把生态文明制度建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，基本形成节约能源资源和保护生态环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，就一定能够开创生态文明建设的新局面，走向社会主义生态文明的新时代。
（本章完）