工商社论》全球减排大计加速前行的契机
今年4月22日世界地球日当天，美国总统拜登邀请全球40个主要经济体领袖参加气候峰会（2021 Climate Summits）。此次会议参与国家众多，各国也发表了各自的减碳宣示，看似很给美国面子，但就因应气候变迁的急迫性而言，这回美国未能在环境议题上与新兴国家取得更多突破性的进展，使峰会只能算是「行礼如仪」地落幕，却难称得上成功。
究其原因，恐怕还是和环境议题的特殊性有关，2018年诺贝尔经济学奖得主诺德豪斯（W. Nordhaus）便用囚徒困境（prisoner's dilemma）清楚地解释了此一现象。具体地说，气候环境没有边界，具有公共财性质，使环境保护不可能靠单一国家的力量完成，而是必须透过全球各国签署协议，共同承诺减少碳排放量方能竟功。对所有国家来说，遵守协议也是能创造最佳结果（best outcome）的选项。不过，由于污染本身具有负外部性，污染制造者不必承担全部的污染成本，导致每个缔约者都有经济诱因违反协议。
反过来说，即便每个缔约者有意愿遵守协议，却因为不知道其他缔约者是否会遵守协议，以致于在协议没有强制惩罚或监督机制的情况下，个别国家便犹如囚徒般，会选择对自己最有利的选项，即偷偷违反规定，这也是国际气候协定屡屡无法达成目标的主因。对此，诺德豪斯提出让各国以减碳进程换取关税优惠，与未减碳者课以惩罚性的碳关税之萝卜与棍棒并用策略，力促各国重新思考减碳的成本效益，惟不少国家仍可能会因减碳所致的重大成本及财政负担而却步。
另一个较可行的方法，则是善用当前中性利率（neutral rate of interest；即充分就业下，无政府干预的实质利率水准）偏低的环境。中性利率常被储蓄者与投资者用来推估长期折现率，而在环境领域中，折现率（discount rate）即是被用于衡量经济活动当下的产值，与其衍生的污染外部性现值，并对两者进行成本效益分析，以作为决策的参考基础。像是政府将厂商生产活动所带来的污染外部性，如碳排放的长期影响量化成金额，透过折现率的方式还原成当前现值，当成碳排放的社会成本（SCC），再由碳税等方式向厂商收取税费做为补偿。
原则上，当中性利率下跌时，未来价值的折现率也会跟着滑落，使减少碳排放、追求绿色经济等基础建设不再那么遥不可及。以美国为例，依2017年联准会的模型估测，美国中性利率水准从90年代的3.0％，降到现今的0.5％；又或较简易地以30年期美国公债殖利率减去通膨预期而得的估值可知，市场实质利率也从90年代的4.7％，持续下降至2020年的1.1％。也就是说，无论何种估算法都显示，近30年来中性利率趋势下降，且数值愈来愈低更已成为全球普遍现象，而其最直接的影响就是让SCC估值上升。
然而，即使气候变迁与环境污染问题愈趋严重，亟须加速推动各种减排工程，但美国国家环境保护局（EPA）依循预算管理办公室（OMB）的政策指令（Circular A-4），与推演各种环境政策的长期影响或估算污染因素的长期经济损害后，所订下的折现率标准却自2003年以来从未更新过，一直保持在3％至7％的区间内，与前述的2020年市场实质利率水准1.1％相去甚远，这意味着美国现行评估环境污染的方式，已有部分偏离现实。若联邦政府未加以适度调整，那么采用过高折现率所算出的SCC就会过低，形同鼓励厂商产生更多污染，反倒扭曲了原本环保政策的用意。
何况，主政者的思维与意识形态，也深深地左右折现率的认定。欧巴马时代按照3％折现率所推估的每吨二氧化碳，在未来50年折现后的SCC为51美元，但川普就任后改采用7％折现率来推估，每吨二氧化碳的SCC估算就仅有7美元。难怪川普对气候变迁议题兴趣缺缺，更能以经济理由取消干净能源计划、降低联邦燃料效率标准，并退出《巴黎气候协定》。因此，即便美国政府已为环境议题建立若干政策执行机制，但这些机制在主政者的扭曲之下，仍难发挥当初创设者的预想功能。
要言之，鉴于环境议题具有公共财性质，让各国有搭便车的诱因，以致于在缺乏互信与良好制度的国际环境下，减碳大计仍举步维艰。但以前述市场实质利率4.7％与1.1％来推估30年后的碳排放SCC折现值，后者约为前者的2.56倍，这意味着若以较低的折现率来估算，污染外部性成本折现值变得更高了。显见在极低实质利率的环境下，政府不仅在相关环境税费上必须有所调整，规划长期环境政策的参考参数也应跟着改变，而厂商在进行成本效益分析的过程中，也更有动机去选择过往看来可漠视，但如今却有诱因去执行的环保生产策略。未来全球如何利用低中性利率这千载难逢的机会，实践长远的环境保护目标，就有赖各国政治领导人的智慧了。