王立达／断送「有线电视」竞争秩序的遗憾判决

▲我国有线电视订户数从2017年第四季522.5万户的历史高峰逐步下滑，目前下降到500万户左右，约当于2014年下半年的订户规模。（图／取自免费图库pixabay）

●王立达／国立政治大学法学院教授

国内有线电视产业近两年来突发性的移频、断讯等市场角力风波不断，通传会透过调处等机制积极投入处理。日前新进系统业者北都公司与频道代理商浩鸣公司为解决2018年授权费争议，同意依照通传会规定，在频道上以5天跑马灯充分告知消费者后，北都公司就可以更换浩鸣代理的4个频道。这是有线电视产业多年来罕见，在保障收视户权益前提下，平和有序地进行频道更换，已经见到竞争秩序再度回复的曙光。

然而就在此时，最高行政法院针对凯擘公司2016年对新进系统业者设下经营区行政户数15%的频道授权费下限案，却无意了解公平会与台北高等行政法院相当清楚详细的决定理由，就迳自将两者的违法认定与4100万元高额罚锾都撤销废弃。这个判决在产业中发酵后，原本有线电视集团倾轧新进系统业者，以人为障碍阻挠市场竞争的戏码，相信将重新隆重登台，这次来势恐怕会更加猛烈。

自从2012年通传会开放新进系统业者进入有线电视市场以来，对于拥抱新进业者的旧订户，既有业者祭出零元看一年的割喉式竞争，新北市的永佳乐、全联、大丰都因此被公平会处罚过，无怪乎这几年其中部分财报频频出现赤字亏损。频道代理商由其中与系统业者有牵连的几家带头发动，对于新进系统业者一律按照经营区行政户数15%收取频道授权费，导致新进业者订户数远低于此数，却被迫为不存在的「幽灵订户」缴交授权费，造成新进业者入不敷出，更无法摊提购置设备线路所投入的前期固定成本。

▲笔者认为本案最高行政法院撤销原处分的各点理由，其结论都是没有对该院认为的关键重点说明清楚，因此公平会都有补强证据及理由论述，重新作成裁罚处分的法律上空间。（图／记者纪佳妘摄）

公平会调查发现，新进业者2015年开播后，同年底为每一实际订户所支付的频道授权费，竟然高达同区既有业者的10～12倍。到2016年6月底订户数目虽有显著成长，新进业者为每户支付的授权费仍为同区既有业者的3.3～4倍，形成市场参进重大人为障碍，严重破坏有线电视产业的竞争秩序。公平会在2016年11月对当时三大频道代理商全球数位、凯擘与佳讯，分别处以4000万到4500万元的罚锾。由于没有按时改正这种不合理的差别待遇，公平会在2017年9月再度处以1000万到1200万元的罚锾。经历二次重罚之后，从2017年开始频道代理商授权费收取下限降为行政户数10%，约当于新进业者当时及目前在各区实际订户数，人为竞争障碍才获得缓和。

新进业者由于跨越多个经营区，目前各区总订户数已经追上既有业者，然而既有业者向来享有以低于实际户数的签约户数作为计价基础的折扣，新进业者至今无法适用，不合理差别待遇仍然存在。惟不可讳言，公平会两度动用重罚，对于保存有线电视得来不易的市场竞争，恢复应有的竞争秩序，确实具有重大贡献。最高行政法院突然撤销公平会先前决定，不仅破坏这个产业逐渐回复中的市场竞争秩序，在判决中对于本案事实与公平法上的差别待遇，以及公平会和一审法院的调查成果也有几点非常明显的误解与忽视，令人相当遗憾：

一、凯擘2016年频道销售办法中规定授权费下限为经营区行政户数15%，如果系统业者实际订户超过此数，就按实际订户数收取授权费。台北高等行政法院判决理由开宗明义指出，依照证据调查结果，这项规定在业界授权实务上仅适用于新进业者，既有业者都以去年授权费总金额进行协商调整，并非根据行政户数15%或是实际订户数，故不能以新旧业者一体适用该销售办法为由，否定有差别待遇存在。但是最高行政法院完全忽视一审认定的此项事实，自行重新认定销售办法一体适用于新进业者及既有业者，并指责一审及公平会没有根据该办法论断有无差别待遇存在，形成该院最主要的撤销改判理由。最高行政法院忽略整段一审判决理由与相关证据，在审判中没有斟酌重要证物，乃是重大疏漏，构成再审事由。而且取代一审自为事实认定，也违背最高行政法院在司法体系与行政诉讼法上作为法律审的基本定位。为了避免本判决开启竞争秩序再度崩坏的大门，职司守护市场竞争的公平会有必要提起再审，以把握扭转本判决的机会。

▲有线电视业者凯擘，旗下还有「凯擘大宽频」的上网服务。（图／记者陈世昌摄）

二、凯擘公司每月每户授权费固定为58.2元。为比较新进业者与既有业者实际支付的授权费差距有多大，公平会与一审法院核算作为计价基础的签约户数与实际订户数两者比率，发现新进业者2015年底签约户数约为实际订户数的6倍，但是既有业者只占实际订户数的5成到6成，差距之大，令人咋舌。这些签约户数都是以授权费总价除以每户授权费直接得出，乃是授权实务上用以评估价格高低的衡量基础，并非脱离现实凭空想像的虚拟事物。然而最高行政法院虽然承认签约户数巨大差距乃是行政户数15%门槛的实施结果，但却称之为「虚拟签约户数」，认为和凯擘是否涉及差别待遇并不相关。事实上销售办法本身，无论以行政户数15%或是实际订户数作为计价标准，都是针对用以计价的签约户数所作成的具体规定，两者本就是同一事项，不得任意冠以虚实之名而排斥其一不予考量。

至于既有系统业者，实际上并未适用销售办法，因此必须核算相对应的签约户数，方能看出差别待遇对于新进及既有业者所造成的真正影响。公平会与一审法院核算之后，果然发现既有业者享有低于实际订户数的各种折扣。对于这些折扣，最高行政法院认为是根据销售办法以外的其他原因，与本案无关，完全不纳入差别待遇的考量范围。然则新进业者可否享有既有业者的各种折扣，本就是有无差别待遇应该考究的重点所在，本判决直接切割不予论究，在适用法规与论理法则方面都产生明显错误，同样构成再审事由，公平会应该尽速提起再审，以免对于竞争秩序造成伤害。

三、前述最高行政法院的整体认定方式，显示该院对于差别待遇仍然抱持相当僵硬而形式化的观点，只愿意从销售办法规定文字本身考察是否一体适用于新进及既有业者。至于在频道授权实务上实际适用状况如何，有无该办法未规定的其他折扣存在，以及授权费实际负担差距有多大等各种事实上的差别待遇，则全然不在该院考量范围。如此形式而僵化的法院观点，完全不从效果面考量凯擘公司整体授权作法对于两类不同业者在市场上造成的实质影响，在产业中怎么能够妥善地对抗充满各种策略性规避的反竞争行为，实在让人充满了疑问与不安。

四、有关公平会原处分认定构成差别待遇的对象，是否包括新旧业者一体适用签约户数下限（即MG制度本身），还是只针对授权费计价下限高达行政户数15%，导致新旧业者实质上面对不同的授权交易条件，公平会和一审法院在诉讼过程与判决中一再说明原处分并未涉及前者，并且对于两者清楚作出区辨。然则最高行政法院仍旧无意理解其中的区别，只在表面文义上作文章，认定原处分违反行政行为明确原则。此一判决见解同样涉有违反论理法则与适用法令显有错误的问题。

▲有线电视集团挤压防堵新进业者与MOD、OTT等网路收视平台，裹胁国内各种影视服务与之一起沈沦，结果导致Netflix、爱奇艺等境外平台大军压境。（图／netflix）

我国有线电视订户数从2017年第四季522.5万户的历史高峰逐步下滑，目前下降到500万户左右，约当于2014年下半年的订户规模，滑落速度并不快。有线电视产业迄今仍然拥有广大观众群，在政经社文等层面依旧相当重要。对于最高行政法院所造就的上述谬误，公平会即使不寻求再审救济，也应该针对本案重新作成裁罚处分。事实上有线电视集团挤压防堵新进业者与MOD、OTT等网路收视平台，裹胁国内各种影视服务与之一起沈沦，结果导致Netflix、爱奇艺等境外平台大军压境，本土平台至今一厥不振，从文化及产业观点都非常值得担忧，亟须运用公平交易法重建自由、开放与公平的产业竞争秩序。本案最高行政法院撤销原处分的各点理由，其结论都是没有对该院认为的关键重点说明清楚，因此公平会都有补强证据及理由论述，重新作成裁罚处分的法律上空间。

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