周宇修／揭弊者，是抓耙仔还是社会良心？
▲政府机关官员贪腐问题，透过内部人员举发更有成效，但也应该制定法律保护勇于揭弊者。（图／视觉中国CFP）
去年的司法改革国是会议曾在分组会议第三组讨论到了「吹哨者」的保护。第三组的讨论背景在于，有鉴于环保犯罪案件增多，因此希望鼓励企业的员工进行「窝里反」，而有打算针对检举员工给予保护以及检举奖金。类似的，第五组也提到了应该在公部门制定《揭弊者保护法》（Whistleblower），以健全整体公务机关之廉能。
去年12月，法务部与廉政署也正式在一场研讨会中表示，《揭弊者保护法》自2012年提出后，经过四次国会审理，迄今还未能三读通过，至为可惜。在司改国是会议正式决议后，希望能够加速法案的审查而正式施行。
根据目前《揭弊者保护法》草案中所订揭弊者所揭弊的范围大致上有：故意犯刑法渎职罪章之罪、犯贪污治罪条例之罪、违反公务员服务法而情节重大、违反公职人员利益冲突回避法而情节重大等情形。此外，草案主要设计了对揭弊者及与其有密切关系者的保护措施（包含禁止不当待遇、身分保密以及保护令的核发）、揭弊的程序，以及之后对揭弊内容的调查程序。
从几个角度来说，就算没有实际的揭弊行为，《揭弊者保护法》本身的存在就有一定效果。以赛局理论而言，当一个群体在运作上有意思联络而产生一致性时，就不容易从外部打破这个潜规则。举例言之，如果一个单位的大部分成员都有违反前述贪污治罪条例的情形时，大家为求自保且继续分得利益，必然会要求有涉及的人要继续这些违法行为，如果退出就给予严厉制裁等等。也因此，其他执法机关就难以得知其中的问题所在。此时，《揭弊者保护法》的存在，就会让这种一致性产生不稳定，因为就算有人退出这个小圈圈，也不会因此而有不利益。在这时，一致性的可行性就大幅降低了。
相同的道理在《公平交易法》中就有所运用，俗称的「宽恕政策」、「窝里反条款」，就是让一起哄抬价格的店家在事后可以出来检举违法，而自己不用或减轻受罚的规定。「宽恕政策」从制定迄今虽然只成立了二件案件，但我们至少可以推论，如果没有这个条文，查不到而且有实际行为联合涨价会比现在多出不少。因此，光是《揭弊者保护法》本身的存在，就能够某种程度的预防集体贪渎的情形发生。
此外，对揭弊者而言，有些是在不知不觉中一起被搅进了这个酱缸文化，等到发现而想爬出来时，已经为时已晚。也因此，如果要期待一个人只靠良心去对抗这一切，事实上是过于乐观。从过去的例子可以看见，当揭弊者的真实身分被揭穿，随之而来的是各种心理或物理上的报复。就此而言，如果没有一个豁免责任的机制，这些深陷其中的人在利弊权衡下，可能还是只会选择随波逐流、积非成是。也因此，像这种确实有不法行为但愿意出面的人，或许让他减免法律责任在道德上或许有检讨空间，但在政策上确实是必要。
事实上，很多出面检举的人后来都很不好过，包括当时检举林锡山的基层公务员，不仅被调单位冷冻，考绩更是连续三年乙等；而日前才向大法官提出释宪声请的戴立绅，则是涉案后出面检举其他同仁，虽然刑事换得免刑，但身分外泄，在原单位饱受排挤，每天坐立难安，又因为《公务人员任用法》规定过于僵化，导致其被免职，到现在还没有工作。如果揭弊者都要能承受这么多不利，那么揭弊一事，势必成为空谈。
就笔者与诸多公务机关打交道的经验，认真努力的人依旧还是多数，只是星星之火可以燎原。《揭弊者保护法》并非对于公务员或其他从业人员兢兢业业的否定，而是一个能与食品相存的防腐剂。期待政府早日实现前述司改国是会议的结论，让台湾的法治能再往前进一步。
好文推荐
周宇修／台湾法律的Import和Export
●周宇修，执业律师，哥伦比亚大学法学院访问学人、公益法律全球研究网成员。关注人权议题，参与台湾及国际公益NGO成员之人权策略拟定与推广。以上言论不代表本网立场。88 论坛欢迎更多声音与讨论，来稿请寄editor88@ettoday.net