三、我国资源性产品价格和要素市场现状与改革对策
资源性产品价格和要素市场体制改革，是我国社会主义市场经济体制改革的重要内容之一，是全面深化改革、实现经济社会可持续发展的迫切需要。近年来，我国资源性产品价格和税费改革步伐加快。继2011年出台煤炭电力价格综合调控方案和实行居民阶梯电价指导意见后，2012年《政府工作报告》又提出，在全国范围实施原油、天然气资源税从价计征改革，出台营业税改征增值税试点方案。2014年“两会”期间，李克强总理指出，要“推进资源性产品价格改革，建立健全居民用水、用气阶梯价格制度”。这些改革正在全面推进，对促进生产流通、活跃城乡市场、改善人民生活、扩大对外开放、保持国民经济全面协调可持续发展均发挥了积极作用。但仍存在一些价格形成机制不够完善的领域，特别是资源性产品价格改革相对滞后，在一定程度上制约了市场机制作用的有效发挥。
（一）我国资源性产品价格机制与要素市场现状与问题
当前，我国资源性产品价格机制不够完善，要素市场发展不够健全，主要表现在：
第一，煤炭价格形成机制的现状及问题。2009年12月17日，国家发改委发布《关于完善煤炭产运需衔接工作的指导意见》要求，2010年度煤炭视频会、衔接会以及汇总会全部取消，2010年度以后，煤炭和电力企业将完全自主进行煤炭价格的谈判，煤电双方在即日起30天内完成产运需衔接。这标志着煤炭价格的市场化形成机制初步建立。目前，煤炭交易的平台主要有：“全煤会”；各地区依托煤炭生产基地或者运输基地形成的交易中心，如已经成立的中国太原煤炭交易中心、华南煤炭交易中心和秦皇岛海运煤炭交易市场等；属于全国性的或地方性的煤炭企业和用煤企业经过组织者的认证便可以参与的经常性的、较具规模的集中交易市场；煤炭企业与用煤企业、煤炭销售企业之间的零星交易；电子交易网络等。当前，煤炭价格的形成仍存在以下问题：一是煤炭价格没有完全包含其外部成本。煤炭在生产过程中会造成六种外部成本，包括空气污染、水污染、土壤污染、土地塌陷和生态破坏、重金属（汞）污染以及气候变化等外部影响。但在煤炭价格的形成过程中，并没有计入这些成本。二是煤炭价格没有完全包含其应有的内部成本。在煤炭生产过程中，矿工体能损耗及死亡问题十分突出。采矿工作环境恶劣，井下粉尘噪音等对矿工身体损害很大。三是煤炭价格没有完全涵盖土地使用的成本。煤炭资源的开采要占用大量的土地，对于土地的使用应该给予租金报酬。在实际中，国有煤矿并不支付或很少支付土地成本，土地成本基本上不计入煤炭企业的成本核算。四是煤炭交易制度尚不完善。目前在国内运行的各类煤炭交易平台，还没有形成统一、鲜明的市场规则，极大地限制了我国在国际煤炭大宗商品价格上的话语权。同时，各种交易平台仍缺乏对冲机制，仍需不断完善。
第二，成品油定价机制现状及问题。2008年12月，国家出台了成品油价格和税费改革方案。近年来，根据成品油价格和税费改革确定的原则和方向，国家对成品油价格进行了多次调整，基本理顺了成品油价格关系。为进一步完善成品油价格形成机制，2013年3月26日，国家发展改革委公布了完善后的成品油价格形成机制，主要内容包括：一是缩短调价周期。将成品油计价和调价周期由现行22个工作日缩短至10个工作日，并取消上下4%的幅度限制。二是调整国内成品油价格挂靠油种。三是完善价格调控程序。新的定价机制使国内成品油价格与国际原油价格更为贴近，但还不是完全市场化的价格。当前成品油的价格问题主要在于：一是由于国内调价滞后于国际市场价格走势，表现为滞后性和可预期性，使国家利用价格杠杆调控石油供求的手段失灵，人为地制造了市场紧张，是中国数次出现所谓“油荒”的重要原因之一；二是成品油价格机制没有为不同所有制企业提供平等的价格竞争条件；三是成品油价格定价办法不能真实反映国内市场供求关系和企业生产成本的变化。
第三，天然气定价机制现状与问题。近年来，我国天然气价格存在的一些深层次问题不断凸显，主要表现在以下几个方面：一是价格水平偏低。从价格水平看，出厂价不仅与替代能源相比价格偏低，而且还低于世界上其他国家的天然气价格。2010年，国家发改委下发《关于提高国产陆上天然气出厂基准价格的通知》，将国产陆上天然气出厂基准价格由每千立方米925元提高到1155元，每千立方米提价幅度为24.9%，但此价格与国际价格仍有差距。国际市场天然气价格通常为等热值原油价格的60%左右（出厂环节），而国产陆上天然气平均出厂基准价格仅相当于国际市场原油价格的25%左右。过低的价格水平既不能体现天然气应有的市场价值，也不能反映其与可替代能源之间的竞争关系，一方面抑制了天然气开发企业的生产积极性；另一方面引发产气区附近化工、化肥、发电等用气项目盲目扩张，导致天然气被低效或无效使用，还进一步加剧了天然气的供求矛盾。二是挂钩的替代能源选择不合理。国内的天然气挂钩方式是依据原油、液化石油气和煤炭价格5年移动平均变化情况，分别按40%、20%和40%加权平均确定。但是，使用煤炭的成本远低于天然气，将二者以40%的比例相挂钩难以反映天然气的真实价值。而且，天然气价格一直在低位徘徊，我国油气价比仅为1∶0.3，低于国际油气价比（1∶0.6）和经济发达国家的油气价比（1∶0.84～1.21）。三是天然气价格不反映季节需求差异。天然气的消费具有季节特点，特别在我国冬季消费量明显增加。随着用气设备的进一步普及，城市输气管网覆盖面的进一步扩大，对天然气的需求会快速上升，而表现出的季节特点也会更加明显。在现行价格机制下，天然气基准价每年调整一次，并不能很好地调节季节变化时的天然气需求。四是机制不顺等问题影响天然气供应。从供给看，国内天然气价格一直偏低，生产商积极性不高，造成储气设施等投资不足，很难应对突发事件；并且，单一的供应主体使天然气供给缺少竞争，垄断厂商可以根据自身经营情况调节天然气供应，以寻求利润。从需求看，长期的低价格使天然气需求持
续上升，积累了巨大的涨价压力。政府持续的价格补贴只能引致更多的天然气需求，并鼓励了对这一清洁能源的滥用。
第四，水价形成机制存在的问题。我国水务行业经历了由国家垄断、地区垄断到市场逐步开放的过程，水务行业的市场主体经历了由公益型全民制企业逐渐转变为以经营效益为目标的公司制企业。水资源价格机制经历了公益性无偿供水、政策性低价供水、成本收费等三个阶段。其中成本收费阶段包括按供水成本核算计收水费、商品供水价格管理等方式。目前，水价的制定已经统筹考虑水资源的保护、水资源开发利用，对上下游不同环节实行分类指导，促进水价反映水资源保护、开发利用、污水处理和其他与水环境相关的成本，促进水的生产单位真正实现企业化经营，充分发挥价格杠杆对资源的配置作用。工程水价主要由供水工程的建设费、运营费、税金与利润组成，主要体现源水（地下水、地表水）获取与输送的成本。城市供水价格主要由自来水生产、配送及终端服务等三大环节的成本费用组成。环境水价则是对已经使用的水体进行收集与处理，使达到污染治理与水环境保护的要求而需付出的代价，主要由处理与运营的成本费用高低来决定。目前我国供水价格存在的问题主要包括：一是水价计价方式不科学。大部分地区对居民生活用水和工商服务业实行不区分用水量的单一计价方式，有的地区还实行按月包费制或规定用户月用水底数等事实上鼓励用水的政策。在水资源严重不足的地区，没有考虑丰枯期的水量差别而实施季节性水价来缓解供需矛盾。二是水价构成不合理。水资源费、水利工程水价等相对较低，各地附加在供水价格上的附加费、基金、建设费等政府性收费较多。三是供水企业体制改革相对滞后，制水供水成本较高。四是用水计量及污水处理收费工作要进一步加强。目前有些城市居民用水还不能完全做到一户一表分户计量，对实行梯级水价收费制度制约很大。
第五，电价改革历程、现状和问题。改革开放以来，中国电力体制改革历程可以分为三个阶段：1978～1988年间的集资办电改革阶段。这一阶段，为了解决电力短缺问题，国家打破了中央政府独家办电的格局，以调动各方面的积极性，形成多家办电的局面，这一改革极大地促进了国内电力供应的增长。1989～2001年间的政企分开改革阶段。这一阶段的电力改革主要以“政企分开、省为实体、联合电网”为主要内容，改革的效果是培育和强化了电力企业的市场主体地位。2002年之后以市场化取向为目标的改革阶段。2002年2月，国务院下发了《关于印发电力体制改革方案的通知》，确定电力体制改革的总体目标是“打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监督下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系”，拉开了中国电力体制全面市场化取向的改革帷幕。我国电力体制经过了多次改革，但仍没有解决市场垄断、电力市场难以建立等问题，极大地限制了电网接纳风电等可再生能源电力的能力。
从长远来看，我国的资源性产品价格与要素市场改革，要以形成合理的资源性产品定价机制为核心，以推进要素市场由政府主导向市场主导改革为目标，正确反映资源稀缺程度和市场供求关系，打破现有行政性垄断，发挥市场竞争机制作用，建立健全包括产权流动市场在内的要素市场。同时，推进包括财税改革和社会保障制度改革等在内的配套性改革，降低资源性产品价格改革对居民生活的影响。
（二）加快我国资源性产品价格体制与要素市场改革的对策
党的十八届三中全会明确指出，完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用。此外，资源性产品与要素市场改革要采取协同联动的改革路径，建立统筹协调生产者、经营者、消费者、上下游产业利益的资源性产品价格机制。既要保持放松价格管制与转换价格形成机制的协同进行，严格限制垄断行业的高福利、高成本、高价格，严厉打击各种乱涨价、乱收费行为，维护群众合法价格权益；又要建立上下游资源性产品的价格联动机制、国内外相关行业的价格联动机制、对部分弱势行业和弱势群体适当补贴的机制，解决能源价格改革可能给低收入群体带来的冲击，以及可能给高耗能产业带来冲击进而影响经济增长的问题；还要实现以财税政策作为主要手段进行资源性产品价格宏观调控的目标。
第一，坚持市场化改革取向，加快改革进程。价格是市场机制的核心，资源性产品市场化价格形成机制对促进资源合理配置有着重要的作用。通过资源性产品价格改革，建立充分反映供求关系变化和资源稀缺程度的价格机制，促进生产者进行技术革新，降低生产和开采成本，促使经营者和消费者提高资源利用效率，减少资源浪费，是切实转变经济增长方式的有效途径。在市场机制的作用下，资源的价格会随着供求状况而不断发生变化。当某种资源短缺时，价格会不断上升。这种上升会促使人们节约或珍惜对它的使用，会促进该资源的生产，并会促使替代品的开发与生产，从而缓解该产品的短缺程度。资源性产品价格改革要加快资源性产品消费终端的市场化改革，破除资源开采和生产环节的垄断，引进市场竞争机制，完善和强化市场运行基础，发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立反映资源稀缺程度和市场供求关系的价格形成机制。要实现资源供应主体的多元化，引入竞争机制，大力鼓励和支持民间资本的参与，提升政府部门监管能力和改善监管效率，杜绝行政性干预，确保资源性产品要素市场的公平、公正和有效竞争。
以明晰产权为基础改革煤炭价格，界定开采企业的责任，征收资源使用费，政府要适度承担价格改革和税费改革的社会成本，避免给矿产企业过重的成本压力。减少政府对煤价形成的干预，研究全面反映煤炭资源成本、生产成本和环境成本的核算方式，将煤炭矿业权获取成本、资源开采成本、生态环境
恢复成本、安全生产成本及资源枯竭后的退出成本都列入企业成本的核算范围；完善煤电价格联动机制，通过市场化方式实现煤电价格的良性互动。促进石油天然气定价方面与国际市场定价机制的接轨，建立既反映国际市场石油价格变化，又考虑国内市场供求、生产成本和社会各方面承受力的石油价格形成机制。合理提高天然气价格，完善天然气价格形成机制，通过设定终端消费价格倒逼各环节价格进行调整，逐步实现上下游价格的联动。理顺天然气价格与可替代能源的价格关系。在水资源价格方面建立以节水为核心的水价结构体系、价费政策体系和合理有效的水价形成机制。加快推广居民生活用水阶梯式计量水价和非居民用水超定额用水加价制度，提高水资源费征收标准。在电力价格方面逐步建立发电、输配电和售电三段式电价格局，形成竞争上网电价，实现销售电价区域性同网同价，缩小分类电价价差。
第二，科学确定资源性产品价值构成，强化价格杠杆机制。资源性产品价格改革的目标在于通过市场调节实现对自然资源的合理配置。资源性产品的价格要能充分反映资源价值及其稀缺性，同时可以通过市场来实现资源性产品的价值交换，并将与其相关的利益在各经济主体之间进行合理的分配和补偿。
合理的资源价格构成应由三大块组成：一是开发成本，包括资源采掘、开发、运输中的各项成本。二是环境成本，包括资源开发、消耗过程中对环境造成污染后的治理成本。三是使用者成本，包括因资源没能进行持续管理而损失的未来利益。我国资源性产品的价格偏低，存在着价格扭曲。从国内看，资源、能源、劳动力等上游产品价格与工业制成品等下游价格相比过低，资源性产品开发的价值增值不合理地向产业链下游集中；从国际看，存在与国际资源比价严重不对称关系。
在市场经济条件下，必须让市场供求自行决定资源性产品的价格，资源性产品的价格既要体现资源的稀缺特性，体现勘探、开发和生产的成本，还要体现代际公平，体现对环境破坏的恢复成本。为此，必须在市场形成价格的基础上，适时、适度地对资源市场价格进行调整。从短期看，资源价格改革应立足于解决内部扭曲，从长期看，应拉平资源外部差价和比价关系，向国际市场靠拢。对关系国计民生的重要短缺资源和具有垄断特性的资源实行政府监管定价，加强和改进政府的价格监管和调控，确保市场平稳运行。待资源市场发展成熟后，再逐步放开，向市场定价过渡。理顺资源性产品之间的价格关系，推进资源结构的优化和调整，促进我国资源行业的平稳、健康发展。
第三，大力推进相关领域体制机制改革，奠定价改基础。推进资源性产品价格与要素市场改革，必须推进资源性产品行业管理体制、市场机制的完善和改革，健全资源要素市场体系。要打破地区封锁、部门分割和行业垄断，在全国范围内形成统一开放、竞争有序的市场体系，促进资源在不同行业、部门、地区之间自由流动，形成全方位的竞争格局。
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要加快推进相关领域的体制改革。一要加快供水、排水管理体制改革和运行机制创新，推进污水处理产业化进程；二要完善电力体制，推进厂网分开进程，推动主辅分离、输配分开的电力体制改革步伐，发展统一协调的电力市场；三要深化资源型企业的公司制改革，积极采用现代企业管理理念和方法，完善企业法人治理结构；四要加快国有经济布局和结构的战略性调整，培育和发展一批具有国际竞争力的大型国有能源企业集团，提高资源综合利用效率。
资源价格改革应采取逐步分类推进的策略。既要注意协调国家、企业和消费者之间的利益关系，促进经济和社会的发展，又要高度重视低收入群体的承受能力，尽量避免集中提价或涨幅过大，在居民可承受范围内逐步调整到位，力争把改革的负面影响降到最低程度。资源产业部门的改革深化应当先行，进一步明晰产权、转变企业经营机制，引入竞争，提高生产效率和技术水平。对于不同的资源产品逐步进行分类改革，避免因多种资源性产品价格大面积上涨带来负面影响。部分资源性产品价格，如生活用水等不宜完全放开，须继续实行政府定价政策，同时加强财政补贴。
第四，建立市场主导、政府监管、社会监督的资源调控机制。要建立与社会主义市场经济体制相适应的资源调控机制，建立市场主导、政府监管、社会监督的资源调控机制。
所谓市场主导，指充分发挥市场配置资源的决定性作用，培育市场主体，发挥民间资本的作用，引导资源性产品生产、输送等环节的市场化改革，推进公平、公正的资源要素市场的建立。要打破现有的行政垄断和非必要的寡头垄断情形，引入多元化的市场竞争，完善市场机制政策环境。构建合理、有效的资源价格管理体制，以将环境治理价格、资源耗竭价格、生态功能恢复价格等纳入价格管理范围。
加强政府的价格监管力度。要以确保资源性产品市场平稳运行和国家经济安全为目标，在充分发挥市场价格信号引导市场供求、优化资源配置作用的同时，加强政府对资源性产品价格的监控，促进资源的节约与合理开发，提高资源利用效率。资源性产品价格与要素市场改革是一项渐进的过程，尤其对一些价格明显过低产品，实行提价的过程必须是渐进式的，在考虑其价值回归因素后更应考虑与我国居民实际收入水平相适应和群众的承受能力，以保障市场平稳运行、社会稳定乃至国家经济安全。与此同时，要正确利用我国作为多种能源、资源大宗消费者的地位，在建立科学、合理的国内资源性产品价格机制的基础上，争取国际定价权，特别是对于对外依存度高的产品，要统筹考虑能源安全和可持续发展问题，防范国际能源市场价格剧烈波动的冲击，充分利用国内国外两个市场、两种资源，促进整个行业的良性发展和国民经济平稳运行。
强化社会监督。要真正体现人民群众在资源性产品生产、经营和管理中的主体地位，赋予社会监督权，建立信息公开、分配公平的资源性产品监管体制。
总之，凡是能够通过市场竞争形成价格的，都要放开价格管制，放手由市场形成价格，政府不进行不当干预。对那些暂不具备条件的，要积极探索建立符合市场导向的价格动态调整机制，并创造条件加快形成主要由市场决定价格的机制。
（本章完）