二、建设科学、公平、统一的税收制度体系
（一）深化税制改革的必要性和紧迫性
1994年财税改革，基本形成了适应市场经济要求的税收制度框架。2003年以来，中国又实施了包括统一内外资企业税、增值税转型、取消农业税、修订个人所得税等新的税制改革，为促进中国经济社会发展做出了积极贡献。但面对社会经济出现的新形势、新变化，当前税收制度中还存有许多亟待解决的问题。
第一，税制结构不够完善。比如，税种功能交叉重叠与调节缺位并存。在增值税征收过程中，不动产尚未纳入抵扣范围，对货物和劳务分别征收增值税和营业税，存在重复征税；在资源环境约束日益趋紧形势下，反映要素稀缺、供求关系、环境损害程度的环境税制度尚未建立。因此，它削弱了政府调控经济运行状态的能力。市场经济发达的国家非常强调税收的自动稳定器功能。例如，在美国，联邦政府收入超过40%来自个人所得税，如果加上薪酬税，占比达到80%左右。
第二，税收调节分配的功能偏弱。主要表现在：消费税范围较窄、税率偏低、环节单一，调节收入和引导消费的功能未能有效发挥；房产税、城镇土地使用税计税依据不合理、免税范围较大，减弱了税收调节财富分配的功能；个人所得税实行分项征收，未能体现量能负担原则，导致税负不公。
第三，它削弱了政府调控环境和资源的能力。政府调控环境资源的能力现很有限，资源税改革在这方面做出了努力，但是能否把煤炭这块硬骨头啃下来，前景不明，涉及从税费整合、消除过度垄断和过多行政审批，到新一轮“价、税、财联动”的配套改革。逻辑上大家都容易认同，但实际中已经到了改革的深水区，既得利益的阻碍非常明显。
第四，税收法治化程度亟待提高。比如，现行税收优惠政策过多、惩罚较少，出于宏观调控考虑的短期安排较多、着眼于制度建设的长期安排较少，尤其是区域性税收优惠政策过多过滥。又如，征管体制有待完善。当前企业所得税由国税和地税机关分别征收，一些地方掌握政策尺度不同，税政与税基核定不一致。
（二）深化税制改革的目标取向
深化税制改革要依据“五位一体”总布局、总要求，改革税收制度，优化税制结构，推进依法治税，理顺国家与企业、个人之间的税收分配关系，在保持宏观税负总体稳定的基础上，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用。加快形成有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，更大程度、更广范围发挥市场在资源配置中的决定性作用，为完善社会主义市场经济体制和全面深化改革开放奠定更加科学有效、适应性更强的税制基础。
第一，税制改革需要与经济体制改革形成紧密互动关系。税制改革应与经济体制改革相配合，在推动经济体制改革中实现税制的优化和完善。税制改革需要与加快转变经济发展方式紧密结合。我国经济发展的根本出路是加快转变经济发展方式，税制改革在加快转变经济发展方式、促进科学发展方面应当作出贡献。
第二，税制改革要着眼于优化税制结构。随着经济社会发展水平变化和征管条件改善，促进直接税和间接税比例的调整，进一步提高所得税、持有环节不动产税的收入比重；健全地方主体税种，调动地方组织收入的积极性，增强自主性；明确和规范税制要素，税制设计尽可能简单透明，以降低税收成本，减少自由裁量权，规范征管秩序。科学划分中央税、共享税和地方税，合理配置各级政府税收收入归属权。要逐步形成以流转税和所得税为主体税种，财产税、环境资源税及其他特定目的税相协调，多税种、多环节、多层次调节的税收体系。
第三，完善调节经济功能。通过改进和完善税收政策，引导地方政府更多地关注经济发展质量；建设全国统一公平市场，逐步消除现行税制存在的对不同市场主体的税收不平等
待遇，促进自由竞争和要素充分流动，进一步激发市场主体活力。
第四，进一步发挥好税收的社会公平职能。税收参与初次分配要兼顾效率和公平原则，再分配要更加注重公平，建立健全以税收为重要手段的再分配调节机制，充分发挥税收调节收入分配的职能作用。
第五，稳定宏观税负。要强化税收筹集财政收入的功能作用，也要保持宏观税负相对稳定。因此，改革要税费联动、有减有增，兼顾需要与可能，既要考虑保障国家发展和人民对公共服务的需要，保持财力适度增长，又要充分考虑企业、个人的承受能力，将税收负担水平控制在合理范围之内。同时，解决以费代税造成的税费功能叠加问题，实现税费功能归位，规范政府收入秩序。
第六，进一步完善社会主义税收法律体系，推进依法治税。中国特色社会主义税收法律体系更加完善，把一些比较成熟的暂行条例尽快上升为法律，提升税收法律级次，使税法在国家治理中的作用得到保障，税法的统一、尊严、权威得到根本维护。要严格税收征管，维护国家税法的统一、尊严和权威，推动形成科学立法、严格执法、全民守法的依法治税新局面。
总体来看，我国税制改革的目标取向应当是：适当降低间接税比重，提高直接税比重，实现结构性减税与结构性增税的优化平衡，建立一个能适应和有效调节经济波动，体现国家产业政策和技术经济政策，既能满足政府财力正常增长需求、又能满足优化分配格局需要的税收制度体系。
（三）深化税制改革的主要任务
深化税制改革要构建三级财税体制，建立规范的现代增值税制度，进一步发挥消费税调节功能，加快资源税从价计征改革，加快推进房产税制度改革，建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度，开征环境保护税，加强和改进税收优惠政策设定，完善国税、地税征管体制。
第一，构建三级财税体制。1994年以来实际仅在中央和省之间维系了分税制框架的基本规范，而省以下未能落实。往前看，出路在于逐步推进“乡财县管”和“省直管县”，把财政的实体层次减少到三级，使省以下的分税制由无解变有解。按照三级框架深化分税制改革、重构和优化央地财税关系，必须以合理界定各级政府职能即“事权（支出责任）”为始发环节，构建“一级政权，有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基，进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算，并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制，加上中央、省两级自上而下的以因素法为主的转移支付和必要的生态补偿式的地区间横向转移支付。这一体制安排如能到位，将使中国所有地区包括欠发达区域推行基本公共服务均等化所需的财力与其事权相匹配，在国家长治久安的全局概念上消除基层困难、隐性负债的隐患和矫正土地财政的偏颇境况。根据国家管理和经济社会发展的需要，同时考虑到简化政府级次难度较大，宜着眼于精简效能和减轻负担的要求，首先减少财政层次，通过推行省直管县、乡财县管与乡镇综合改革等改革措施，形成中央、省、市县的三级财政架构。
第二，建立规范的现代增值税制度。按照税收中性原则，全面实行营业税改征增值税，建立符合产业发展规律、规范的消费型增值税制度，消除重复征税问题，更好地发挥市场作用，激发企业活力，推进产业转型升级与商业模式创新。今后，要在交通运输业和部分现代服务业全面实行“营改增”的基础上，适时将其他服务行业分步纳入改革范围，实现“十二五”完成“营改增”的改革目标。同时，适当简化税率。
第三，加快资源税从价计征改革。从经济发展角度考察，资源税从量计征，极易造成税负水平偏低，难以发挥促进资源节约和环境保护的作用，改革迫在眉睫。重点是推进煤炭等重要矿产品资源税从价计征改革，清理相关收费基金；适当提高其他仍实行从量计征的资源品目税
额标准，进一步发挥税收的调节作用。
第四，为公平收入分配提供更加有利的税制平台。当前我国居民收入差距扩大的趋势没有根本扭转，税收对收入分配的调节还有待进一步加强，要积极研究以税收为主体的再分配调节机制。要加快推进个人所得税改革，进一步完善个人所得税制度，加大对高收入者的调节力度。要适当调整现行消费税的税目税率，加大消费税的收入分配调节力度。消费税改革的重点是，适应经济社会发展和居民消费水平的变化，适当扩大消费税的征收范围，将一些高耗能、高污染产品以及部分高档消费品等纳入征税范围；调整征收环节，弱化政府对生产环节税收的依赖，促进解决重复建设和产能过剩问题，努力提高经济发展质量；调整部分税目税率，进一步有效发挥消费税的调节作用。要总结个人住房房产税改革试点经验，研究逐步在全国推开，积极推进单位房产的房产税改革，并统筹推进房地产税费改革，构建合理完善的房地产税收制度，有效调节财富分配。要在认真总结上海、重庆等地试点经验的基础上，完善政策、科学决策，逐步建立统一完整的房地产税制度。
第五，开征环境保护税。为发挥税收在节能减排和环境保护方面的调控作用，促进资源节约型、环境友好型社会建设，要按照正税清费、循序渐进、合理负担、有利征管的原则，参照国际通行做法，将现行排污收费改为环境保护税，促进形成节约能源资源、保护生态环境的发展方式和消费模式。税率设计要综合考虑现行排污费收费标准、实际治理成本、环境损害成本和收费实际情况等因素。
第六，加强和改进税收优惠政策设定。目前，各种税收优惠区林立，已批准或正在申请待批的优惠政策几乎涵盖了全国所有省份；有些地方政府或财税部门执法不严或出台“土政策”，甚至通过税收返还等方式，变相减免税收，制造政策“洼地”。区域性税收优惠政策过多过滥，不利于实现结构优化和社会公平，影响了公平竞争和统一市场环境建设，不符合建立现代财政制度的要求。因此，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。对执行到期的应彻底终止不再延续，对未到期限的要明确政策终止的过渡期，对带有试点性质且具有推广价值的，应尽快在全国范围内实施。区域发展规划应与税收优惠政策脱钩，同时，严格禁止各种越权税收减免。
第七，完善国税、地税征管体制。进一步加强税收征管，积极构建以明晰征纳双方权利义务为前提，以风险管理为导向，以重点税源管理为着力点，以信息化建设为支撑的现代税收征管体系。税制改革的目的并不在于总体税负的增加或减少，而是税收结构的调整，从而影响收入分配合理化、劳动供给优化、资本积累增多和产业结构升级。目前，地方税制建设相对滞后，税种设置不尽合理、收入规模相对偏小、地方政府税收管理权相对有限。改革地方税收制度势在必行。要研究完善税收收入在中央和省以及省以下的分配机制，研究完善中央与地方主体税种格局，初步考虑应建立省级政府以流转税和所得税为主体，市县政府以财产税为主体，以行为税、目的税为辅助的分级次主体税种，逐步构建收入稳固、结构合理、征管高效的地方税收体系。在统一税政的前提下，赋予省级政府适当税政管理权限，培育地方支柱税源。
需要强调的是，新形势下深化税制改革需要把握以下几点：一是有利于促进经济发展方式转变、调节社会财富分配、节约能源资源和保护环境，促进经济社会持续稳定发展。二是坚持税费联动、有增有减，保持宏观税负相对稳定。既要考虑保障国家事业发展和人民生活的正常需要、适当集中财力，也要考虑有关方面特别是企业和居民的承受能力。三是有利于培育地方主体税种，调动地方组织收入的积极性和自主性。四是尽可能不开征新税种，适当简并现有税种与税率，税制设计尽可能简单透明，减少自由裁量权，降低征管成本。五是加快税收立法步伐，推进依法治税。
（本章完）