深化财税与金融体制改革
财税体制改革牵一发而动全身。当前中国经济社会发展中面临的诸多难题的破解，几乎都要以财税体制改革的全面深化为前提。这两项改革，既涉及经济体制和机制，又与政治体制有关，是解决我国未来许多经济社会生活问题的前提和基础。财税、金融体制改革能否顺利进行，不仅关系到我国整个经济体制改革的进程，而且关系到整个国民经济能否实现又好又快发展的宏伟目标。
一、建立和完善现代财政制度
建立现代财政制度是党的十八届三中全会立足全局、面向未来提出的重要战略思想，是中央科学把握现代国家发展规律作出的重大决策部署，抓住了全面深化改革的关键环节，对于完善中国特色社会主义制度、全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重大而深远的意义。
（一）建立现代财政制度的重要性和紧迫性
新中国成立以来，我国财税体制历经多次调整，大体上经历了从“统收统支”到“分灶吃饭”的包干制、再到“分税制”的沿革历程。其中，1994年实施的分税制改革是我国财政制度建设的里程碑。分税制财政体制的建立及其后的调整完善和稳健运行，为建立现代财政制度奠定了良好基础，充分调动了地方、企业的积极性和创造性，实现了政府财力增强与经济高速增长的双赢目标，增强了中央宏观调控能力，对推动建立社会主义市场经济体制、促进对外开放、维护社会和谐稳定发挥了重要作用。当前，我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，既面临前所未有的发展机遇，也面临前所未有的风险挑战，尤其是发展不平衡、不协调、不可持续问题依然突出。这些问题从机制上看，都与现行财税体制改革不到位有一定关系。就财政自身而言，随着国内外形势和我国发展阶段的变化，现行财税体制的制度优势正在削弱。主要表现在：
第一，中央和地方财政纵向失衡。自我国实行分税制改革以来，中央财政收入增长显著，已经从1994年的2906.5亿元增加到2012年的56132.42亿元，这一目标符合中央的预期改革成效，且地方财政收入也在不断增加。但是地方财政支出占全国财政支出比例长期处于70%以上，中央政府和地方政府的财权与事权不相匹配十分明显。宏观调控经济运行的中央政府“收入＞支出”和地方政府“收入＜支出”的纵向失衡不是中国特有，而是众多市场经济国家财政体制中普遍存在的现象。中央政府往往通过对地方的财政转移支付和补助的形式完成对地方公共支出的补充。必须承认，我国在市场经济环境下采取的分税制是正确的选择，中央和地方财政的不均衡是客观存在的。
第二，财政转移支付体系尚不完善。为了解决财政纵向失衡的现象，中央主要是通过财政转移支付，即中央通过税收返还、一般性转移支付和专项转移支付方式弥补地方财力不足的问题。从实行分税制以来，中央对地方的财政转移支付数量不断增多，从1995年的2534亿元增加到2012年的45101亿元。但是，地方对中央的财政转移支付依赖程度较高，地方政府的财政自给能力依然不足。我国纵向财政转移支付并没有发挥制度设计的应有作用。在财政转移支付资金当中，作为分税制改革中央和地方妥协的产物，现行的税收返还，仍以维护地方既得利益的基数法进行分配，体现了对收入能力较强地区的倾斜原则，使财力相对充裕的地方能够得到较多的税收返还，而经济越落后、发展越缓慢的地区，得到的税收返还也就越少，从而制约了转移支付均衡地区间财力差异目标的实现。税收返还虽然比重逐年下降，但是调节财力均等化的一般性转移支付比重则很小，专项转移支付的资金比重则不断提高。中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及委托地方政府代理事项进行补偿而设立的转移支付项目资金的出发点是为了弥补地方财政缺口，但是由于项目众多、政出多门、缺乏监管规范等特点，一些地方为争夺项目而“跑部钱进”。因此，伴随着数量的不断增加，中央对地方转移资金的使用也亟待完善。
第三，分税制下财政关系三要素不确定。要理顺政府间财政状况，必须深入了解我国政府间财政关系的三个要素：事权、财权和财力。西方国家的事权是按照项目划分，而中国的事权则是按照要素划分。两种划分并没有孰优孰劣之分，而是根据本国国情划分。中国的事权是按照决策、监督和执行三要素进行纵向划分，即中央决策，地方执行。进一步而言，中国采取的是事权共担的
方式，即中央一级决策，而地方各级，包括省、市、县和乡各级政府共同承担政府事权，并非单独由某一级政府单独完成。因此，中央各部委可以通过发文的形式要求地方各级政府部门完成既定事权。但是财权和财力的分配则是由财政部门安排。中央各部门都强调自己事权的重要性，但是地方各级政府却没有相应的财权和财力去完成任务，这就使政府间事权、财权和财力常常处于不确定性状态。一旦不确定状态超出了政府控制，便会出现事权和财权、财力不相匹配的现象。财政体制中三要素的不确定性成为了我国政府间财政关系不顺的根源所在。
第四，央地两级财政偏好差异巨大。地方政府在近二十年的发展过程中，一直作为中央政府具体执行本地事务的庞大政治组织，不仅是中央政府的延伸和代理，更有自身的利益诉求。它不仅担负着兴办地方社会事业、保障地方社会福利和社会经济发展等职能，还兼有辖区内相当庞大的国有资产所有者职能。长期以来地方政绩考核的观念使中央与地方在宏观调控、提供公共服务等方面存在着差异。中央政府的愿望在于保持社会全局的稳定和经济的发展，但是地方政府则对GDP的欲望十分强烈。中央政府和地方政府的偏好不同，这势必会导致政府追求理念的不同。实践中中央和地方政府也存在着偏好的差异性，即中央与地方政府所秉承的治理理念和采用手段的方式不同：中央政府更加看重宏观财政和全局；地方政府则更加强调本地财政和局部。
第五，预算外财政收入影响严重。地方政府为了完成中央和上级政府布置的任务，在事权和财权不相匹配的条件下只好另谋生路，从正式财政税收制度外获取资金则成为一条捷径。我国现阶段审批收费缺乏法律法规依据，对于政府的收费行为哪些是合理合法的并没有明确的界定。行政审批收费一般是由业务部门向主管部门提出收费申请，审批机关依据财政支持程度确定，因此弥补机关经费不足往往成为审批收费的基本依据。虽然行政审批项目近年来在不断规范下也逐渐减少，取而代之的是地方政府通过出让土地使用权大量获得预算外资金成为了重要预算外收入。这种应付中央政府的地方政府行为所造成的严重后果便是使中央的威信大打折扣。同时由于其缺乏必要的法律规范，预算外资金管理还不能真正打破部门单位一体化的管理模式，有的部门单位实质上仍集收费政策制定权、征收权、使用权于一身，在缺乏监管的态势下，已经成为现行财政体制的一大顽疾。
第六，政府间隐性博弈扭曲央地关系。在契约关系不是很健全的国家，政府间存在着诸多隐性关系。在中央和地方政府两种财政偏好的驱动下，双方的博弈也自然体现其隐蔽性。地方政府往往采用“层层截留”、“曲解规则”、“补充文件”等“软抵抗”的手法化解中央政策力度；同时，面对中央制定的政策中的原则性，在实践中更多采用“合理越位”的具体措施来保护地方利益；在财政制度软化下，地方政府向中央“哭穷”取得中央政府更多财政补助，更有甚者不惜虚报数字应付上级考核；甚至在“跑部钱进”的过程中滋生大量腐败和寻租现象。但是中央政府面对地方政府五花八门的隐性财政行为，也采取了非正式治理措施：首先，中央政府制定“相机处理”的财政政策模式，中央往往利用自己制定规则的权威地位，单方面地调整和修改政府间分配比例和分配方式，使分配结果有利于自己；其次，中央政府采取弹性处理模式，中央政府对各地实行区别对待，对于重大事项，采用泛政治化解决机制，对可以刺激当地经济增长的地方政策（往往不符合中央意志），采取默许的态度。
（二）完善财政预算管理体制改革
现代政府预算制度是现代财政制度的基础。预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，三者有机衔接、相互制衡，是现代预算管理制度的核心内容。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。
中国财政围绕建立和完善公共财政体制框架，进行了一系列预算制度改革。我们通过将过去预算外的收入纳入预算内，通过给予每个部门设置预算，改变了预算的编制预算制度；我们通过国库集中收复的体系
，政府采购的一套制度，改进了我们的预算执行制度。这样使我们预算的公平性、公开性、透明度和完整性有了很大提高。但是我们和市场经济条件下完善财政的功能还有很大差距。因此，我国要适时地建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接、更加完整的政府预算体系。进一步完善公共财政预算制度，全面编制中央和地方政府性基金预算。进一步深化部门预算、政府采购等管理制度的改革。要建立跨年度预算平衡机制。预算审核重点由财政收支平衡状态向支出政策拓展后，收入预算从约束性转为预期性，预算执行结果有别于预算预期的平衡状态将成为常态，特别是年度预算赤字可能突破。要进一步严格规范超收收入的使用管理，原则上不安排当年支出。年度预算执行超赤字，要建立跨年度弥补机制。为确保财政的可持续，全国年度总赤字规模应设置一定的警戒线。为实现跨年度预算平衡，还应抓紧研究实行中期财政规划管理，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。逐步扩大国有资本经营预算试行范围，推动地方国有资本经营预算工作。积极稳妥试编社会保险基金预算，为编制社会保障预算创造条件。要进一步推进健全社会保障基金预算制度。按照《政府信息公开条例》的要求，建立和完善预算公开制度，加强各项基础工作，使预算公开工作做到法制化、规范化，增强预算透明度。
（三）进一步完善科学的转移支付制度
第一，在财政转移支付制度中最为核心的便是确立客观公正的转移支付标准，即因素法测算。其实这在发达国家转移支付的计算有统一的公式和客观标准，中央政府通过事先确定计算公式和确定对州地政府的转移支付，所有接受转移支付的辖区都在同样的公式下得到中央的拨款，所有测算公式都是公开运作的，公式设计比较科学合理，从而加大了透明性和公开程度。因素法建立在交通运输、人口密度、少数民族、经济发展等地区差异的前提下进行，设立一套标准的指标测算体系，可以改变原有的基数法测算的弊端。
第二，完善一般性转移支付。大力提高一般性转移支付比例，将部分财力性转移支付和专项转移支付归并到一般性转移支付中，主要用来增强下级政府财政统筹能力。促进地区间财力均衡，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。
第三，规范专项转移支付。严格控制新增专项转移支付项目，区分不同情况取消、压缩、整合现有专项转移支付项目。除有法律法规要求设立的专项转移支付外，行政部门不得随意设立。
第四，应尽快出台财政转移支付法。法律的功能在于维护现有发展成果和推动经济进一步发展，并且能够做到对违法主体进行制裁。但没有配套的法律制度跟进则会使得经济发展失去强有力的保障。当前我国并没有统一的财政转移支付法，更没有对出现违规操作行为的相关处罚。加快建立财政转移支付法律制度和配套责任制度，改变原有的财政转移支付的软约束，将为国家在推进财政体制改革方面起到积极功效。虽然我国目前已经初步起草了财政转移法的草案，但是却因预算法修正案迟迟未能通过而一直搁置。在财政和事权严重不相匹配的当前形势下，加大刚性制度的规范是亟待解决的问题。
第五，进一步提高转移支付规范性和透明度。在保持一般性转移支付等办法公开的同时，将涉及民生的专款项目资金管理办法向社会公开，进一步提高透明度，强化社会监督。提高专项转移支付管理透明度，有利于加强对专项转移支付分配、使用的全过程监管，完善专项转移支付管理制度。
（四）建立地方政府债务管理体系
为切实加强政府债务管理、防范和化解财政风险，党的十八届三中全会提出，“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”这意味着建立在地方政府信用评级基础上地方发债的管理体制。
对于如何建立规范的地方政府融资渠道，加强地方政府债务管理和风险防控，一些专家学者提出了许多好的建议，如建立规范透明的地方政府融资渠道，并对地方政府债务进行监控和风险防范等。由于我国还没有建立统一的地方政府债务风险管理制度，当前最需要做的是尽快建立政府性债务的监测体系和风险控制标准，将政府负有直接或间接偿还义务的各类债务纳入政府性债务的监控范围，设定政府性债务风险控制指标和标准，并对政府性债务实行余额管理，使地方政府的债务融资规模控制在安全范围内。
（本章完）