三、积极推进新型城镇化建设
城镇化是现代化的必由之路。面对新形势新挑战，未来中国的城镇化建设要避免再走过去的“老路”，要打破两个最大的障碍，即进一步推进土地改革和深化户籍制度改革。十八届三中全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。统筹经济社会发展，推进城镇化建设，必须重视人的全面发展。2014年“两会”期间，李克强总理指出，要推进以人为核心的新型城镇化。坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路，遵循发展规律，积极稳妥推进，着力提升质量。今后一个时期，着重解决好现有“三个1亿人”问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。
当前，我国城乡一体化发展中面临着诸多矛盾和难题。一是，城镇化中存在着诸多偏差。当前，尽管我国的城镇化水平已经超过50%，但城镇化仍是我国经济发展的最大潜在内需，也是支撑中国经济未来20年乃至30年高速增长的最大动力。但在推进城镇化的进程中，有几种偏向值得关注：过度依赖土地财政、人口过于集中于大城市、过多的非家庭式城乡人口迁移、过高的半城镇化和城市间恶性的GDP硬实力竞争等多种偏向。这些偏差的存在，将阻碍我国城镇化的健康可持续发展。二是，目前呈现二元结构问题比较突出。近年来，中央一直在大力推进城乡一体化建设，但客观地说目前我国城乡二元结构问题仍很突出。比如，农民工融入城市仍面临就业、社会保障、住房等较多困难，城市和工矿还存在不少棚户区和困难户。这些问题如果处理不好，就会阻滞工业化、城镇化的进程，甚至会落入所谓“中等收入陷阱”。三是，我国的城镇化还存在着方式转型问题。在城镇化推进过程中，那种简单依靠规模扩张的发展模式难以为继，土地资源的铺张浪费，城乡户籍和社会管理方式滞后，农村资源、生态破坏和环境污染等问题也比较突出。四是，城镇化对工业化的带动作用没能充分发挥。2012年8月，社科院发布的《工业大国国情与工业强国战略》指出，我国2011年城镇化率超过50%，但城镇化仍然滞后于工业化。不论是与发达国家的发展阶段相比，还是与发展水平相当的国家相比，或是与非农产业产值和就业相比较，我国的城镇化水平仍然滞后。究其原因，主要是在推进新型工业化战略的过程中，我们往往只注重了工业化对城镇化的带动作用，却忽视了城镇化通过推动创新集群形成、促进服
务业发展、扩大内需等方面对工业化的推动作用。
在全面深化改革中，推进新型城镇化建设，应主要做好以下方面：
第一，推进农业转移人口市民化。解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。从目前我国城镇化发展要求来看，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。要根据城市资源禀赋，发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力，特别是要着力提高服务业比重，增强城市创新能力。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序，充分尊重农民意愿，因地制宜制定具体办法，优先解决存量，有序引导增量。
第二，提高城镇建设用地利用效率。要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。
第三，建立多元可持续的资金保障机制。要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革，当前要发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用，同时研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。放宽市场准入，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。处理好城市基础设施服务价格问题，既保护消费者利益，又让投资者有长期稳定收益。
第四，优化城镇化布局和形态。推进城镇化，既要优化宏观布局，也要搞好城市微观空间治理。全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出了“两横三纵”的城市化战略格局，要一张蓝图干到底。我国已经形成京津冀、长三角、珠三角三大城市群，同时要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极，推动国土空间均衡开发。根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水
青山保留给城市居民。
第五，提高城镇建设水平。城市建设水平，是城市生命力所在。城镇建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路；要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中。建筑质量事关人民生命财产安全，事关城市未来和传承，要加强建筑质量管理制度建设，对导致建筑质量事故的不法行为，必须坚决依法打击和追究。在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。
第六，加强对城镇化的管理。要加强城镇化宏观管理，制定实施好国家新型城镇化规划，有关部门要加强重大政策统筹协调，各地区也要研究提出符合实际的推进城镇化发展意见。培养一批专家型的城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性，不能政府一换届、规划就换届。编制空间规划和城市规划要多听取群众意见、尊重专家意见，形成后要通过立法形式确定下来，使之具有法律权威性。
第七，城镇的建设和发展，是美丽中国建设的一个部分，美丽中国不仅要让乡村山清水秀，空气清新，也要让城镇如此，更要让城镇具有传承。会议要求，城镇化过程中，要“保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件”。因此，不能只是发展高楼大厦连成群片、道路便利的城镇，忽略城镇化的本质。没有历史传承的城镇化，城镇就会失去了特色、文化和灵魂，因此，一定要“发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇”。
此外，在积极推进城镇化的进程中，还要重点把握以下几个方面：第一，城镇化要与工业化、与制造业由大向强转变相协调，城镇化要建立在以制造业为基础的实体经济基础上，防止“产业空心化”。推进制造业转型升级，巩固城镇化的实体经济基础。第二，城镇化要与农业现代化相协调，加快城乡统筹，通过现代化释放更多劳动力，促进城乡互动协调发展。以城乡统筹为导向，通过工业反哺农业、城市支持农村，缩小城乡差距，推进农业现代化，促进城乡互动协调发展。第三，城镇化要与信息化相协调，在城镇化进程中通过建设智慧城市，来提高城镇化质量和获取城镇化发展红利。健康可持续发展的城镇化必须建立在实体经济的坚实基础上，以产业为支撑，实现城镇化与工业化、农业现代化以及信息化的“四化”协调发展。
（本章完）