四、解决土地流转问题，建立城乡统一的建设用地市场
土地是最重要的生产要素之一。党的十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，明确了深化农村土地制度改革的方向、重点和要求，对于全面建立土地有偿使用制度、构建现代市场体系、发挥市场在资源配置中的决定性作用；对于缓解城乡建设用地供需矛盾、优化城乡建设用地格局、提高城乡建设用地利用水平、促进政府职能和发展方式转变；对于切实维护农民土地权益、促进城乡统筹发展、保持社会和谐稳定，都将产生广泛而深远的影响。
（一）当前我国土地流转面临的主要问题
自1980年以来，我国城市土地价格逐步形成。改革开放以来，随着外国企业来华投资的增多，使用土地数量不断增加，我国城市土地使用制度逐渐开始改革。1980年7月26日，国务院发布的《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》指出，中外合营企业用地，不论新征地还是利用原有企业的场地，都应计收场地使用费。此后，一些城市如抚顺、广州也开始对国内企业收取土地使用费。场地使用费的实质就是地租。这种隐形土地市场的出现，标志着我国城市土地价格真正形成，只不过这种地价没有得到法律的认可。
1990年5月19日，国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，这标志着我国城市土地一级市场和二级市场价格正式、全面形成。目前，我国城市土地一级市场价格有出让地价、出租地租、入股股息与股利三种形式，二级市场价格有转让地价和转租租金两种形式。
目前，我国地价主要由三个部分构成：一是取得成本，包括给予被征地农民的征地补偿安置费，及给予城镇居民的拆迁费用；二是开发成本；三是政府收益，包括新增建设用地土地有偿使用费、城镇土地使用税和耕地占用税等相关税费，及政府以出让金形式获得的土地纯收益。
目前，我国土地流转存在的主要问题包括：
第一，土地产权不清晰。我国的农村土地产权存在着土地产权不明晰、农民土地承包不稳定、集体土地产权流转违法现象普遍、集体土地产权时常受到侵犯、农民的土地权利得不到保障等问题。
第二，土地供应双轨制。我国土地出让制度存在“非市场”和“市场”出让的“双轨制”。“市场”出让的方式就是通过买卖的招标、拍卖、挂牌制度；“非市场”出让方式则是政府部门通过划拨、协商等方式出让土地。
第三，土地流转难。目前，在一些地方土地流转过程中，遇到了以下问题：一是土地流转一般依靠村干部的协调或血缘关系、邻里关系达成；二是土地流转的价格难以达成；三是土地流转范围只能局限在一个村里，无法跨界流转。
第四，土地交易市场门槛高。土地开发权往往集中在某几个资金雄厚的大型国有地产企业，形成了寡头垄断的态势，垄断地产商联手抬高地价，追逐土地、高价拿地的现象比较突出。
第五，土地出让收支不透明。分税制改革以来，地方政府出于自身利益考虑，为了解决地方财政吃紧的问题，以出让土地获得预算外收入的方式，借推动城镇化之名，行圈地、卖地、获利之实，成为推动地价上涨的主要动力。
第六，土地补偿制度滞后。在城镇化过程中，农民虽然是农地承包者，但在征地价格的确定上处于绝对的劣势，征地补偿标准往往很低，土地出让、城镇化开发的土地收益是征地补偿价格的数十倍，但这部分收益仅为地方政府和部分地产商获得，农民很难在土地增值收益中获得正当的利益。农民对征地补偿的合理、合法使用及监督缺乏有效的制度和司法救济途径。
第七，土地规划问题较多。目前我国土地规划可分为国家、省、市、乡、县五
个层次。当前存在的问题主要是：规划的制定与规划的实施往往脱节；动态的经济发展与静态的规划之间存在矛盾；方法滞后，无法有效保护耕地等。
第八，违法用地。受区域发展规划实施、城市新区建设热、基础设施建设加快和违法成本低等因素影响，土地供需矛盾加剧，违法违规反弹的压力很大，不少地方出现耕地流转“非农化”倾向，非法圈占土地开发房地产、违规建设高尔夫球场、“小产权房”、工业园等。这已经成为我国经济增长方式由粗放型向集约型转变的基础性障碍。各地风起云涌的造城运动背后是大片大片的土地被粗放利用甚至被浪费。
第九，土地财政依赖。近些年，房地产市场的持续火爆、不断推高的房价促使二级土地市场的土地价格也开始水涨船高。土地出让所得到的资金也开始逐渐成为地方政府弥补财政缺口、发展经济的重要资金来源。因此，在推动本地经济增长的过程中，地方政府往往把土地财政当成了随意使用的重要财源，这也造成了经济增长对土地财政的过高依赖。
（二）未来土地改革的出路
关于农业土地改革，党的十八届三中全会明确提出，要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。
第一，土地不能私有化。土地私有化会造成土地兼并，导致大量农民失去土地，一部分农民卖掉土地后会沦为赤贫，成为社会不稳定因素。中国人多地少、农村剩余劳动力数量庞大，在农业落后、工业化和城镇化提供的农民转移就业和居住条件有限、社会保障制度不健全的情况下，土地私有化会很快导致农民贫富两极分化，造成“三无”农民（无地、无业、无社会保障）大量增加，从而造成农民总体状况的恶化。解放初期，无地和少地的农民通过土地改革都分到田地，在中国历史上第一次真正做到了耕者有其田。但在人多地少、农业落后的情况下，天灾人祸、生老病死、劳力缺乏等原因使得不少农民不得不卖地救急求生，重新失去土地，又由于缺乏技能和就业机会而无法进城务工经商，只有再次沦为无地雇农或等待国家救助的穷人。这正是中国农村走向社会主义集体经济道路的重要原因之一。
第二，现代市场经济是统一开放、公平竞争的经济，要求各类要素平等交易，农村集体经营性建设用地作为重要的生产要素也不例外。长期以来，农村集体土地所有权与国有土地所有权地位不对等、集体建设用地产权不明晰、权能不完整、实现方式单一等问题已经成为统筹城乡发展的制度性障碍。法律规定，农村集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，农村集体建设用地不能单独设立抵押。除农村集体和村民用于兴办乡镇企业、村民建设住宅和乡（镇）村公共设施和公益事业外，其他任何建设不能直接使用集体土地，都要通过征收程序将集体土地变为国有建设用地。法律限制过多，导致农村集体建设用地财产权利实现渠道受阻，制约了农村集体建设用地市场建设，农民土地权益受到损害。在集体建设土地使用权上，要首先取得突破，模仿国有建设用地使用权这些制度，实现集体建设用地所有权与使用权相分离的使用制度。简要地说，就是把现有的集体建设用地使用权进一步细分设置为过渡土地使用权、出让土地使用权等。比如农村集体公共设施和公益事业的用地，就可以划入土地使用权，乡镇企业用地类似的经营型建设用地，就可以设定为出让、出租土地使用权。对于划拨土地的使用权不能上市不能流转，对于经营性的可以流转。
第三，农村集体经营性建设用地实行同等入市、同权同价。同等入市意味着农村集体经营性建设用地可以与国有建设用地以平等的地位进入市场，可以在更多的市场主体间、在更宽的范围内、在更广的用途中进行市场交易，为完
善农村集体经营性建设用地权能指明了方向；同权同价意味着农村集体经营性建设用地享有与国有建设用地相同的权能，在一级市场中可以出让、租赁、入股，在二级市场中可以租赁、转让、抵押等，为完善农村集体经营性建设用地权能提供了具体明确的政策依据。
第四，产权明晰、用途管制。明晰产权的核心其实就是给农民对征地说“不”的权利。政府只有在极为有限的情形下可以强制征地，且要进行市场价补偿、讲法律程序。要广泛地告诉农民，他们有权利拒绝政府的征地要求，且不用讲理由，除非法院强制执行。法院所依据的法律，需要做大规模修订，明确何为“公共利益”。用途管制的核心是规划的法制化、民主化。如果没有用途管制，仅仅靠产权改革，还不足以建立农地保护机制，因为农民在自己的利益驱动之下也愿意获得农地转用的巨大利益。除法治建设不完备这个明显缺陷之外，中央政府相关部门的协调运作也是不小的问题。另外，各级土地规划都必须成为法律，变更规划要有法律程序。人民代表大会在制定相关法律时要有民主程序，让各利益相关方充分讨论。国家对限制开发地区要给予规范化的补贴，即所谓“购买开发权”。
第五，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。要按宪法的精神，将征地界定在公共利益范围内，逐步减少强制征地数量，从源头上减少征地纠纷的产生，同时也为建立农村集体经营性建设用地市场留出充足空间。规范征地程序，就是通过改革完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序，强化被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权，进一步规范和约束政府的征地行为，防止地方政府滥用征地权。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，就是从就业、住房、社会保障等多个方面采取综合措施维护被征地农民权益，使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障，确保社会和谐稳定。
第六，切实维护农民宅基地用益物权。要“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”当前农村宅基地问题十分突出，一是农村宅基地取得困难，违法点多面广，治理难度大；二是退出机制不健全，既造成宅基地闲置，也影响农民财产权益的实现，在一定程度上阻碍了农民顺利进城落户。这既有管理不到位的因素，也有制度和政策不适应的问题。维护农民宅基地用益物权，推动农民增加财产性收入，必须改革完善宅基地制度，在确保农民住有所居前提下，赋予农民宅基地更完整的权能，并积极创造条件，将其逐步纳入城乡统一的建设用地市场。
第七，建立建设用地合理比价调节机制。要“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。”价格是实现土地资源优化配置的重要手段。多年来，居住用地价格过高、工业用地价格过低，导致资源利用效率降低、产业结构失衡，影响民生事业和经济持续健康发展。对这个问题，各级政府要引起高度重视，切实加强土地供需调节，加快构建居住用地和工业用地合理比价调节机制，促进地价合理回归和土地市场健康发展。
第八，系统安排建立城乡统一建设用地市场的配套措施。建立城乡统一建设用地市场涉及重大利益格局调整，事关全局、意义重大、政策性强，是一项极为复杂的系统工程。必须切实加强领导，坚持培育扶持和严格管控相结合，从法制建设、用途管制、确权登记、市场管控、共同责任等方面整体设计、配套推进。要加快推进相关法律法规修改和制度建设；全面落实用途管制要求；扎实做好城乡建设用地确权登记发证工作；严格对城乡统一建设用地市场的管控；协力构建共同责任机制。
（本章完）