四、加快户籍制度改革
我国现行户籍管理制度主要由三部分组成：一是户口登记制度。规定城市和农村人口实行常住、暂住、出生、死亡、迁入、迁出、变更等7项内容的户口登记制度。二是户口迁移制度。我国户口登记制度实行在常住地登记户口的原则。公民常住地发生变化后，应将户口迁移到现住地，即进行户口迁移。三是居民身份证制度。为16周岁以上的公民颁发身份证，16周岁以下的公民可自愿申领身份证。时至今日，产生于计划经济时代的户籍制度已经展露出种种弊端，到了不得不改的地步。户籍制度改革已经成为创新社会治理的重要前提和重要内容之一。
（一）我国现存户籍制度的弊端
我国现存户籍制度随着市场经济深化，诸多弊端不断体现出来。
第一，户籍制度阻碍城市发展和农业现代化。现行户籍制度是计划经济时代的产物，在限制人口流动的同时，限制了中国的经济发展，并且进一步加剧了城乡差别。我国城市发展步伐缓慢，城市在户口管理制度保障下通过人口控制实现社会需求，使城市自我调节控制的功能弱化，市政及城市管理难以满足市场需求。
第二，户口管理使中国公民具有不同身份。户口被划分为农业户口与非农业户口、常住户口与暂住户口，不同的户口有不同的待遇。体现最为明显的是流动人口，他们外出谋生求发展，不仅需要勇气和技能，而且必须带齐或办理名目繁多的证件，如办理暂住证、交纳外来人口管理费等，即使如此，在诸多方面仍有别于常住人口。这也是当前户口管理所受非议最多的方面。
第三，不利于形成全国统一的劳动力市场。为保障城市常住人口就业，许多城市都出台了地方性法规，限制外来人口就业种类，出现“城市关门”现象，抑制了劳动力、人才的自由流动。
第四，遏制了消费市场的进一步启动。大量涌入城市务工经商的农民几乎不可能获得与城市居民同等的机会及社会地位，甚至连基本的人身安全感都没有。这在相当程度上影响了他们投身城市建设和管理的积极性和创造性。
第五，现行户籍制度已不能对我国的人口流动进行有效的管理。流动人口在极大程度上影响了普查工作的质量、速度和准确性。这主要是因为中国的户籍管理制度与实际的需求相差太远，我国的流动人口正高速增长，而管得太死的户籍制度是以不变应万变，这自然会引起管理与普查工作的混乱。
改革开放30多年来，我国城市经济和社会的发展突飞猛进，为吸纳更多的农村富余劳动力奠定了基础。而允许城镇中一些具有合法固定住所、有谋
生手段的公民在常住地落户，并不构成对城市发展的影响和冲击。产生于我国计划经济时代的现行户籍管理制度已经展露出种种弊端，到了不得不改的地步。
（二）深化户籍制度改革的现实路径
户籍制度改革是历来备受关注的话题之一。改革户籍制度对适应社会主义市场经济发展，促进人才资源配置市场化，确保我国经济长期保持稳定发展等具有重大意义。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。
第一，寻求户籍改革的突破口。在土地制度的改革上，现在有一些地方得到城市或城镇户籍的方式是让农村人口用承包地换城市户口，用宅基地和房子换保障。这个方式在很多地方反响并不好，农民在农村有土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，这些权利在农民进入城市之后却不好处理。此外，在转移支付上，我们的转移支付要按照常住人口进行，不管有没有户籍都有权接受转移支付，包括农民工进城之后交通、住房所需资金，通过财政金融的改革为进入城市的人口提供保障。同时，中国在逐步废除户籍制度的进程中，除了开放城市落户限制，也要注意农村户籍制度的调整。户籍制度的改革需要城市和农村同步进行。农民工的房子、子女教育和未来养老都跟家里的土地连着，所以我们在进行户籍改革时，农村和城市必须要同步，才能让农民真正流动起来。
第二，实现总量平稳递增、布局合理均衡。要坚持存量优先，因地制宜，分类推进的原则，把有意愿且符合落户条件的农业转移人口逐步转为流入地市民；引导农村富余劳动力和外出务工人员就近就业和返乡创业，在省内实现市民化，使落户定居的农业转移人口稳定增长。要适应国内产业布局调整的客观趋势，按照主体功能区和城镇化规划的布局要求，引导农业转移人口向适宜开发的区域集聚，提升中小城市、小城镇的产业支撑能力和人口吸纳能力，吸纳更多人口，逐步形成农业转移人口在东中西部、大中小城市合理分布的格局。
第三，梯度推进基本公共服务均等化。户籍改革的真正
难点，是如何合理分配附着在户籍上的各种权益。户籍改革的根本，就是要缩小乃至消除这种差别。哪里有更好的生活条件、更好的工作、更高的收入，人口就会向哪里流动。全面改革户籍制度，就需要从未来中国城镇化的总体格局入手。这种总体格局可以概括为：根据主体功能区规划和城镇人口规模，分层分类，科学发展。对于小城镇和小城市的户籍要全面放开，但也要防止全面开花。全面放开，需要直接给已经进城的农民与户籍居民平等的待遇，尽量减少审批程序、降低甚至最好不要门槛。中等城市要有序放开，同时必须建好、管好。目前中等城市在快速发展的同时也出现了诸多问题，主要集中在建设、管理两个方面。城市建设问题，核心在于区域分布是否协调，主体功能是否突出，城市规模与市区布局是否科学，生产条件与生活设施是否配套。城市管理问题，主要是管理水平低下。目前中等城市的教育、就业、医疗、住房、社保各方面分而治之的管理模式亟须改变。大城市公共服务均等化速度决定放宽的幅度。在这些大城市中，户籍制度改革的“减法”“加法”要并存互动、相向而行。一方面，加速深化与户籍密切相关的教育、就业、住房、医疗等领域的各项改革，即所谓“减法”；另一方面，服从全国大局，及时推出居住证制度，基本根据入城年限分步骤赋予非户籍常住人口相应权益，尽快实现本市行政区域内所有常住人口的基本公共服务均等化，即所谓“加法”。市区户籍人口数百万、市域常住人口上千万的北京、上海、天津等直辖市，人口密度大、周遭城市环绕的广州，这些特大城市是中国城市化群落中的第一阵营。在未来较长时期中，它们的城市化进程要走内涵发展型道路，而不能超速吸纳人口继续做大。特大型城市的户籍制度变革要不设门槛、巧设阶梯、慎设条件，也同样要做“减法”和“加法”。总体来看，特大型城市户籍改革的重心，应当是居住证制度建设。
此外，国务院发展研究中心金三林研究员提出农业转移人口市民化的“三步走”战略，值得注意。第一步，在“十二五”期间，农业转移人口就业的稳定性进一步增强，公共服务均等化和在城镇落户的政策体系基本建立并取得显著进展，居住证制度全面实施，公共卫生、子女义务教育等基本公共服务实现全覆盖。第二步，在2020年前，农业转移人口市民化全面推进，除少数特大城市以外，基本实现自由迁徙，全国有50%的农业转移人口在城镇落户，基本公共服务覆盖所有未落户的农业转移人口。第三步，到2030年，农业转移人口可自由在城镇落户并融入城镇，农民工现象终结，农业转移人口市民化基本实现。
（本章完）