我见我思－国土计划应纳入农业权思维

图／本报资料照片

政府精心研议的「国土计划」，将土地划分为「国土保育区、海洋资源地区、农业发展地区，以及城乡发展地区」，希望导正过去土地使用乱象、避免土地过度集中和土地被掠夺致农场消失、农村地区丧失活力及农地破碎，以及农户规模偏小，缺乏规模经济优势等缺失。

该计划将农业用地划为「农一」和「农二」，最优良的农地划为农一，具有良好农业生产环境，或是农业发展多元化地区，可以从事较多元的农业活动画为「农二」，两者土地管制强度前者远大于后者，加以现行传统农地生产效率低，营农获利有限（一般农家平均年所得来自农业收入仅占总所得20％，其余须靠非农业收入及政府补贴救助维生），致使农地出售价格远低于非农业用地，且未来被划入「农一」与「农二」的土地，要变更作其他用途，虽非绝不可能，但程序势必较过去更为复杂和困难，致引发农民的疑虑和抗拒心理。

尽管中央主管部门多次说明，仍无法让农民安心，有地方政府为回应民意，呼吁中央主管部会应召开公听会、说明会，让农民清楚了解农一与农二的权益何在，以及农民是否有被公平对待。由于各县市农一、农二画设标准不一，例如屏东、云林将台糖地与公有地画为农一，私人农地全部画为农二，其他县市被划为农一的私人农地持有者纷纷要求比照办理，中央部会如何应对外界都在看。事实上，欧盟推动的《绿色新政》旨在避免土地过度集中、抢占农地、促进农业生态用地、促进世代更新，但同样遭遇民意乱流，推动备感吃力。

■转型生态农业，政府应拿出多元方案

云林县政府为彰显农民在确保粮食安全，营养健康，维护环境永续和植物遗传多样性的贡献，提出「农业权」主张，要求政府对农业做更完备的保护和补助，有效提高农民的收益和务农意愿。近年来，人们也越来越认知到落实农民权利的重要性，日本政府正积极推动环境保护型农业直接支付补助金制度；英国官员也坦承在天然环境保护方面的许多问题，只能透过良好的农业来解决。

前述对台湾未来影响深远的贡献，属公共事务更是全民的责任，非属农民专责，农民若愿意承担更多更大的责任，政府自当主动给予额外的奖励。例如英国透过永续农业激励 计划向农民和土地管理者提供报酬，鼓励他们采取或维持永续农业和土地管理做法。特别当农民为增强环境生态维护，实施有机友善生态种植（养殖），可能须降低放养量，施肥，用药等，进而影响到总产量及收益，政府理应予以合理补偿；尤其如何推动传统农业朝向生态农业转型，不能只靠补贴更需要有长远且完整的培训计划，技术传授，低利融资贷款和行销规划。赖政府对农业权应该予以重视，并集思广益提出具体可行的多元方案，而不只是堆叠式补贴。

■「农业为本，绿能加值」变调，农民难信服

事实上，农（渔）业权还包括政府须确保农渔民他们所赖以维生的土地、森林、河流和海洋以及市场等的优先使用权，农民应享有土地、种子、水、生物多样性和国家资源，以及社会保障、适当医疗照护和工作安全的保障。目前国内彰化、台南、云林部分地区，农渔民赖以为生的土地（国有地），正被光电业者所抢占，当地农渔民质疑赖政府并未落实「农业为本 绿能加值」，农地农用优先的承诺，致抗争一直未能平息。

土地是传统农业的生产根本，它是一种宝贵、稀缺的资源，没有土地农民就无法为人类生产足够的粮食。然而随着农业科技不创新与运用（如物联网、5G、电子感测器、大数据、区块链、人工智慧等资讯化、智慧化技术），已有不少传统农业升级为AI、气候智慧型、低碳绿能农业等，不仅降低对土地，能源及水土资源依赖，有效减少粮食损失，还能大幅提高农业生产效能和农民所得。因应未来趋势，台湾究竟还需要保留多少农地？理想区位如何划定？产业如何做最适分配？如何鼓励移转？未来经费该如何配合投入等等，这些政府部门理应及早规划并纳入国土计划，对农民才有说服力，国土计划才能顺利推动。