二、深化行政执法体制改革
党的十八届三中全会发出了“推进法治中国建设”的号召，深刻指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”2014年“两会”期间，李克强总理提出，做好政府工作，必须加强自身改革建设。按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，加快建设法治政府。新形势下，我们要把“深化行政执法体制改革”作为建设法治中国的一项重要任务，坚决贯彻执行。
行政执法体制既是行政体制的重要组成部分，更是法律实施体制的关键环节。深化行政执法体制改革能否取得显著成效，直接关系到法律法规能否全面正确实施，关系到人民群众合法权益能否得到切实保障，关系到经济社会秩序能否有效维护，关系到依法行政能否真正落到实处。其一，深化行政执法体制改革是全面推进依法治国、加快建设法治政府的迫切要求。行政执法是行政机关最大量的日常行政活动，是实施法律法规、依法管理经济社会事务的主要途径，是实现政府职能的重要方式。我国大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规都是由行政机关执行的。行政执法是否严格公正，直接体现着各级政府依法行政的水平和程度。其二，深化行政执法体制改革是保障人民群众权益、实现社会公平正义的迫切要求。在行政机关的所有行政活动中，行政执法与人民群众的切身利益最密切相关，行政执法人员与人民群众打交道最多。这就要求行政执法机关决不能将执法仅仅看作一项孤立、简单的法律技术和法律操作行为，而必须看作是保护人民权益、体现公平正义的权力行使行为和社会系统工程。其三，深化行政执法体制改革是严惩违法犯罪行为、维护经济社会秩序的迫切要求。当前，我国改革发展稳定正处于关键阶段，利益格局调整困难复杂，社会矛盾纠纷高发多发，无论是在经济调节、市场监管领域，还是在社会管理、公共服务领域，都有不少严重失序失范的突出问题，人民群众反映强烈。解决我国一些重点领域的违法乱象和人民群众的普遍担忧，仅靠道德、自律难以有效制止违法行为，仅靠常规执法也不足以矫正少数违法者长期形成的行为惯性。只有严字当头，通过深化行政执法体制改革，建立起更加权威、更加高效、更加有力的行政执法体制，来坚决遏制和惩治各类违法犯罪行为，努力形成风清气正、规范有序的经济社会秩序，显著提高全社会对行政执法工作的认可度和满意度。
第一，必须坚持合法性原则，在现有法律框架内进行，将合法性与创新性有机地结合起来，统一起来。这是一条十分重要的经验。在行政处罚体制改革的过程中，有同志认为，改革创新就是要突破现行法律的规定，不应受有关程序的限制，可以自行调整执法主体和执法职权。这种认识是十分有害的，不仅不利于建立符合要求的行政执法体制，而且会造成很大的混乱。为此，在体制改革的各个环节上，就要求用科学、合理的法律手段来重新配置和确认行政执法权力，规范行政执法行为，使行政执法合法化、规范化、科学化、合理化、公开化，防止行政执法权的滥用、乱用，防止不作为和乱作为，以形成有利于维护人民群众根本利益的行政执法体制，形成有利于解放和发展生产力的法律秩序。此外，在行政执法体制改革的要求上，必须贯彻依法行政的基本要求，即：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
第二，实施相对集中行政执法权、推进综合行政执法改革。深化行政执法体
制改革，要以着力解决权责交叉、多头执法问题为重点，以建立权责统一、权威高效的行政执法体制为目标。应厘清执法机关职责权限，整合执法主体，相对集中执法权，深入推进综合执法，努力实现执法机构的精简和统一。党的十八大明确提出，“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”，到2020年实现“法治政府基本建成”的目标。在我国，80%以上的法律法规由行政机关实施，但我们的行政执法工作与依法行政的要求相比还存在着差距。对此，行政处罚法、行政许可法、行政强制法以及《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》等作出明确规定，要求按照行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩的原则，理顺行政执法体制，规范行政执法行为，相对集中执法权，推进综合执法，提高依法办事的能力和水平。此外，还应根据不同层级政府的职能和事权，合理配置执法力量，减少行政执法层级，推进执法重心向市县政府下移，着力提高基层政府执法能力，特别是要加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量，有效保护人民群众生命财产安全。同时，要在认真调查研究、深入总结经验的基础上，理顺城管执法体制，切实提高执法和服务水平；完善行政执法与刑事司法衔接机制，合力惩治违法犯罪行为。
第三，合理调整执法机构。执法机构是执法体制改革的重要载体，离开机构，不可能运行。但是，执法体制改革是一个综合协调的系统工程，离开任何一个体制要素，都难以取得成功。因此，重要的是系统全面地推进执法体制改革，综合设计，统筹考虑。行政执法体制改革的重点是执法权的重新配置，这也是执法职权的调整。这种调整的实质是更改法律规定，必须依照法定的权限和程序进行。调整的结果既可能是新的执法主体产生，也可能是原执法主体的职权增加。执法权变化，但执法主体不一定变化。如果我们把执法机构的设置作为执法体制改革的唯一目标和全部内容，那么行政执法体制改革势必陷入困境。正如唐铁汉同志所指出，在很长一个时期，有一种糊涂观念，认为行政管理体制改革就是机构改革，只要机构精干了，人员精简了，改革就到位了。应当指出，机构改革是行政管理体制改革的重要内容，需要认真加以解决，但是，行政管理体制改革的核心是转变政府职能，解决政府职能越位、错位和不到位的问题。只有建立科学合理的政府职能体系，行政管理体制改革才算到位。
第四，完善行政执法程序。行政程序是约束行政权力、保护公民权利的重要方式。当前行政执法实践中不重视执法程序的现象比较普遍，许多损害、侵犯群众利益的突出问题，如由土地征用、房屋拆迁、环境保护等引发的纠纷甚至群体性事件，往往是执法机关不按程序办事或程序不规范造成的。因此，应把加强行政执法程序建设作为深化行政执法体制改革的重点工作，针对行政检查、行政处罚、行政强制、行政征收等执法行为，制定具体执法细则、裁量标准和操作流程，切实做到步骤清楚、要求具体、期限明确、程序公正。推行行政许可、非许可审批标准化管理。健全行政执法调查取证、告知、听证、集体讨论决定、罚没收入管理、执法争议协调等制度，规范行政执法文书，充分保障行政管理相对人的知情权、表达权、参与权、申请回避权、监督权、救济权。制定执法自由裁量权行使规则，对执法自由裁量权予以细化、量化和严格规范，并公布执行。严格执行重大行政执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。坚持法律面前人人平等，任何公民、法人和其他组织的合法权益都要受到平等保护，一切违法行为都必须予以追究。
第五，创新行政执法方式。正确选
择行使行政执法的方式，是行政执法实现预期效果的有效保证。目前我国行政执法机关还是过度依赖强制手段和硬权力执法。应当主动适应经济社会发展的新形势和人民群众民主法治意识提高的新要求，加快推进执法方式创新，积极推行行政指导、行政合同、行政奖励等柔性或激励性执法方式，多运用说服教育、调解疏导、劝导示范等非强制手段和软权力执法，给行政管理相对人提供法律帮助、政策指导和技术支持，寓执法于服务之中，融处罚于教育之中，消解执法冲突，克服执法的简单化、粗糙化倾向，严禁暴力执法、野蛮拆迁。
第六，严格行政执法人员管理制度。行政执法人员素质高低，直接决定行政执法质量。要严格执法人员持证上岗和资格管理制度，对行政执法人员进行一次全面清理，未取得执法资格的人员不得从事执法工作，对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工，应坚决调离行政执法岗位。健全纪律约束机制，狠抓执法纪律和职业道德教育，加强执法人员思想作风建设，全面提高执法人员素质。定期组织行政执法人员参加通用法律知识培训、专门法律知识轮训和新法律法规专题培训，提高他们运用法治思维和法治方式解决执法中突出矛盾和问题的能力。逐步推行行政执法绩效考核制度，科学合理设计考核指标体系，考核结果作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。
第七，加强行政执法经费财政保障。落实、加强行政执法经费财政保障，是从源头上解决执法经费不足、杜绝执法机关受利益驱动执法的治本之策。行政执法机关履行法定职责所需经费，要统一纳入财政预算予以保障。县级以上地方各级人民政府要建立责任明确、管理规范、投入稳定的经费保障机制，保证执法经费足额拨付。要进一步改善执法条件，有针对性地逐年安排资金，加大执法装备配备、科技建设、基础设施方面的投入，为案件处理、现场勘验、调查取证等执法活动提供必需的保障。要严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，罚没收入必须全额上缴国库，纳入预算管理。对下达或者变相下达罚没指标、违反罚缴分离的规定以及将行政事业性收费、罚没收入与行政执法机关业务经费、工作人员福利待遇挂钩的，要依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。各级财政部门要健全监督检查制度，加强对行政执法经费使用的监管。
第八，全面落实行政执法责任制。严格行政执法责任制，是深化行政执法体制改革的重要环节，也是监督和制约行政执法权力的有效途径。要根据有权必有责的要求，在分解执法职权的基础上，确定不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任。要加强对行政执法的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决防止和克服执法工作中的利益驱动，坚决惩治腐败现象。对有违法或者不当执法行为的执法机构和执法人员要严格问责，对因不执法、乱执法、暴力执法、执法不当等导致一个地区、一个部门发生重大责任事故、事件或者严重违法案件的，要依法依纪严肃追究有关领导直至行政首长的责任。
总之，建设法治政府既是我们宏伟目标，更是我们面临的十分紧迫的任务，艰巨而复杂，迫切需要进一步深化行政执法体制改革，切实转变其职能，真正建立起符合法治政府要求的行政执法体制、权力运行机制，真正使行政执法有利于解放和发展生产力，有利经济社会的健康发展，真正做到执法为民、利民。
深化行政执法体制改革涉及面广、工作量大，任务复杂艰巨，关系到各级政府所属大多数部门和数百万行政执法人员，必须以更大的勇气和力度积极稳妥予以推进。要高度重视对深化行政执法体制改革的领导；要着力解决人民群众反映强烈的突出问题；要切实增强改革举措的系统性、协调性；要积极鼓励地方部门勇于探索创新。
（本章完）