“零容忍”意见雷霆出击 证券执法效能大提升可期
证券时报记者 程丹
7月6日，中办、国办公布了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（以下简称“零容忍”意见）,对建立健全资本市场执法司法体制机制、依法从严打击证券违法活动、推动资本市场高质量发展作出重要部署。
中国政法大学教授张子学表示，强有力的证券执法司法体系是保护投资者权益的利器，“零容忍”意见从国家治理体系和治理能力现代化的高度，提出健全依法从严打击证券违法活动体制机制，加强证券期货监督管理机构与公安、司法、市场监管等部门及有关地方的工作协同，形成高效打击证券违法活动的合力，将更加严厉查处证券违法犯罪案件，形成震慑效应，保护投资者权益。
打造“升级版”中国
特色证券执法司法体系
“零容忍”意见是资本市场历史上第一次以中办、国办名义联合印发打击证券违法活动的专门文件，充分体现了党中央、国务院对打击证券违法活动、保护投资者合法权益、维护资本市场平稳健康发展的高度重视和坚定决心。
“‘零容忍’意见着力打造‘升级版’的有中国特色的证券执法司法体系。”张子学表示，依法从严打击证券违法活动，仅仅依靠行政监管的力量远远不够，需要有立法的支持、司法的保障以及地方政府的配合，形成打击资本市场违法活动的合力。
过往多年，监管部门不断加强打击资本市场违法犯罪的专门力量配置，着力强化中央有关部门之间、中央与地方之间的协调衔接。早在2002年，公安部就设立了证券犯罪侦查局，派驻证监会办公，主要负责侦办全国证券犯罪案件，并协调各地公安机关经侦部门参与证券犯罪案件的侦办。2007年，由证监会牵头，公安部、人民银行、原工商总局、原银监会并邀请高法院、高检院参加，成立了整治非法证券活动协调小组。2011年，高法院、高检院、公安部、证监会联合印发《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》，完善行政执法与刑事司法的衔接机制，不断提升打击证券期货违法犯罪行为的效果。2016年以来，公安部将5个地方公安机关、高检院将7个地方检察院设立为证券期货犯罪办案基地，高法院在8个地方设立了证券案件审判基地，进一步整合优势司法资源，形成“上下联动、区域协同”的打击证券犯罪格局。2018年以来，全国人大常委会相继决定设立上海金融法院和北京金融法院，专门管辖金融民商事案件和涉金融行政案件。
“零容忍”意见明确要求到2022年，依法从严打击证券违法活动的执法司法体制和协调配合机制初步建立；到2025年，中国特色证券执法司法体制更加健全，证券执法司法透明度、规范性和公信力显著提升，行政执法与刑事司法衔接高效顺畅。
“要达成目标，仍需要加强打击证券违法活动的执法司法合力。”张子学指出，目前司法机关有关证券案件侦查、检察、审理的专门化机制安排有待完善，行政监管机关与司法部门之间的协作机制需要进一步优化，专业执法力量配置仍显不足，案多人少矛盾突出，个别地方在查处上市公司财务造假类案件中存在一定保护主义倾向。
“零容忍”意见针对资本市场执法司法工作面临的薄弱环节，在治标的同时深入研究解决治本问题，明确提出了三个方面的部署安排。
一是加强司法专门化建设。进一步发挥公安部证券犯罪侦查局派驻证监会的体制优势，优化公安部证券犯罪侦查编制资源配置，加强一线侦查力量建设。加强证券领域专业化检察队伍建设，研究在检察机关内部组建金融犯罪办案团队，探索在证监会建立派驻检察的工作机制。深化金融审判专业化改革，加强金融审判队伍专业化建设，加强北京、深圳等证券交易场所所在地金融审判工作力量建设，探索统筹证券期货领域刑事、行政、民事案件的管辖和审理。加强办案、审判基地建设，在证券交易场所、期货交易所所在地等部分地市的公安机关、检察机关、审判机关设立证券犯罪办案、审判基地，通过犯罪地管辖或者指定管辖等方式，依法对证券犯罪案件适当集中管辖。
二是加强证券执法能力建设。加强证券执法力量，优化证券稽查执法机构设置，推动完善符合资本市场发展需要的中国特色证券执法体制机制。丰富证券执法手段，有效运用大数据、人工智能、区块链等技术，建立证券期货市场监测预警体系，构建以科技为支撑的现代化监管执法新模式，提高监管执法效能，加强对严重违法隐患的排查预警，做到有效预防、及时发现、精准打击。
三是加强协调配合机制建设。建立打击资本市场违法活动协调工作机制，成立打击资本市场违法活动协调工作小组，加大对重大案件的协调力度，完善信息共享机制，推进重要规则制定，协调解决重大问题。加强证监会与地方政府及有关部门之间的信息互通和执法合作，研究建立资本市场重大违法案件内部通报制度，有效防范和约束办案中可能遇到的地方保护等阻力和干扰，推动高效查办案件。
依法从严打击
资本市场大案要案
“零容忍”意见围绕依法从严打击证券违法活动作出了系统性、有针对性的部署安排，对于依法严厉查处证券违法犯罪案件，加大对大案要案的查处力度，强化震慑效应，具有重要意义。
一直以来，国家层面高度重视打击证券违法犯罪活动和维护资本市场平稳健康发展工作。特别是去年以来，国务院金融委已经先后多次召开会议，部署从严打击证券违法犯罪相关工作，证监会也从落实层面持续强化重大案件的查处力度，“零容忍”打击行动初见成效，市场生态明显好转。
统计显示，2019年至2020年，证监会共立案调查案件626件，虚假陈述、操纵市场、内幕交易是办理案件的主要类型，合计占比为74%。其中，虚假陈述和中介违规案件立案194件，占比31%；操纵市场案件立案96件，占比15%；内幕交易案件177件，占比28%。办理重大案件262件，同比增长一倍以上。办结立案案件660件，同比增长14%。累计向公安机关移送涉嫌证券期货违法犯罪案件和线索172起，数量同比增长32%。
一批连续多年财务造假的典型案件，如康得新、康美药业、乐视网、宜华生活等违法案件被查处，辅仁药业、豫金刚石、凯迪生态等上市公司实际控制人、大股东违规占用巨额资金的行为被打击。
张子学表示，强有力的证券执法是保护投资者权益的最后防线，我国已逐步形成了以证监会行政调查处罚为基础和主干、以刑事追究为后盾、以民事赔偿诉讼为补充的多位一体、有机衔接、前后呼应、相互借助的证券执法机制。
“下一步要紧抓关键少数，惩治首恶，对财务造假、大股东违规占用等行为从严查处。”张子学建议，对颠覆市场根基，严重侵害投资者合法权益的行为从重打击。
“零容忍”意见还提到，要进一步加强跨境监管执法司法协作，完善数据安全、跨境数据流动、涉密信息管理等相关法律法规。加强中概股监管。切实采取措施做好中概股公司风险及突发情况应对，推进相关监管制度体系建设。这为今后一段时间进一步提高资本市场跨境监管执法协作水平指明了方向，提供了遵循。
去年以来，证监会主动加强与境外证券监管机构的执法合作，分类推进中概股公司的风险应对，加强引导、做好预案。按照国务院金融委统一部署，会同财政部、市场监管总局等部门，依法对瑞幸咖啡境内运营主体、关联方及相关第三方公司涉嫌违法违规行为进行立案调查，对神州优车、氢动益维作出行政处罚。
社科院法学所商法室主任、研究员陈洁认为，企业合规不能以“境内外”为界，只要在本土经营，都应当遵循本土商业经营的规则。而监管红线的明确，也必然将在未来对市场主体行为产生倒逼效应。资本市场只是整体市场中的一部分，但对于上市企业的规范，健全上市企业优胜劣汰的良性循环机制，却能够起到强大的示范效应。