城市更新：如何才能实现多赢？

本站房产讯  “从工业改成商业，同样一块地的税收，一平方米的建筑面积税收可能从500块钱增长到5000块钱，这个同样也是城市公共财政获得土地收益分成的另外一种办法和手段，不能单纯认为土地收益必须通过地价来实现”，广东粤科孵化器运营管理有限公司总经理赖寿华的这一席话聚集了论坛现场数百双眼睛。

上周五，一场城建经济领域“大咖”云集的城市更新论坛在白云区黄园路33号的时代国际单位举行，论坛由广东国地资源与环境研究院、《南方都市报》、广州市城市规划协会共同主办。

中国走过高速城镇化的30年，如今，新增土地资源紧缺已成常态，城市建设的焦点从以往着眼于“增量土地”开发转为现今以盘活“存量土地”为主。如何在城市更新政策、规划管理层面更加高屋建瓴地建章立制，如何通过挖掘存量土地的内涵让产业转型升级带动片区发展，如何撬动公众力量参与社区微改造“一起来更精彩”，如何让所有参与城市更新改造的主体都能获得共赢，这一系列的问题值得深究和探索。

赖寿华：建议加强城市更新规划管理创新

在广州的规划圈，广东粤科孵化器运营管理有限公司总经理赖寿华可说是一名“老规划”了，他曾在广州市城市规划勘测设计研究院工作多年，一直做到总规划师的岗位。

在33分钟的专题演讲里，头发花白、语速极快的赖寿华既“赞”“三旧改造”，称这是“一个重大的土地政策创新，使城市更新实现了从战略到政策的转型”，也“弹”目前广州城市更新面临的四大难题——过多的监管挫伤了市场的积极性、过高的诉求破坏了利益链的平衡、政策缺位造成某些更新活动管理错位、单一的规划管理技术不适应多样化的更新需求。

如何为这些难题“开药方”？赖寿华建议尝试多方面的创新，比如，加强城市更新的规划管理创新。

赖寿华认为，不妨借鉴西方国家用途管制的手段，他说，现行规划比较重视对建设过程和结果的管控，忽视了对建成环境和建成后的建筑使用功能的管理，比如住改商、退二进三、商改住、住宅的分隔出租等问题，在符合土地利用功能和强度控制的前提下，对现状建筑进行局部改建、扩建以适应新的使用功能需要，目前都没有相应的规划管理政策或者法律依据，“通过用途管制手段进一步明确开发行为和“微改造”的规划管理边界，列出一般开发许可、特殊开发许可或者免于开发许可的清单，采用正面和负面清单管理来促进城市的更新活动”。

2009年“三旧改造”政策实施以来，改造项目土地增值收益的分成问题一直备受关注。赖寿华建议，可以采用更加灵活的土地增值收益管理办法。“比如说从工业改成商业，同样一块地的税收，一平方米建筑面积每年产生的税收可能从500块钱增长到5000块钱，这个同样也是城市公共财政获得土地收益分成的另外一种方式和手段”，在他看来，不能单纯认为土地收益必须通过出让地价来实现，而是可以通过“一年一收”或设定项目和税收门槛来达到相关目的。

改造项目办不下产权怎么办？

更新局现场“支招”：做孵化器可以确权

对于规模比较小的工业园区，使用属性从原来的村级工业园或者规模小的旧厂房，改造成具有商业功能的工业园区，土地性质没有变，但是功能改变了，这个符合规划吗？要获得消防、供水供电的等相关证明，会遇到困难吗？能不能办下产权证明？

对这些问题，赖寿华认为，现在很多“退二进三”园区由于土地出让性质没有改变，只对建筑物用途进行改变，没办法符合现行的法定规划。比如原来是工厂，拿到土地的出让合同时40年的工业用地还没有到期，现在推行“退二进三”，新的现行法定规划可能是商业或者居住，那么，对现状进行更新改造要报建，如果按照原来的土地证去报建则不符合现行规划，按照现行规划报建则不符合土地出让合同，政府没有相关的规划管理依据做出规划许可。由于没有获得规划许可，更新改造后形成的物业所有的房地产证、消防、环保、卫生的认证一定办不了，所以现在有相当数量的“创意园区”都是“无证驾驶”，这是现实的情况。

“如果广州要加快城市更新，达到老城区土地功能置换、促进产业转型升级的目的，这个问题还是得突破”，他说，其实现行的城市规划地方法规之上还有很多上位法，比如建筑、消防、环保领域都有相关的法律法规，只要依法依规实施建设，建筑物的使用安全或避免环境污染等问题都是可以解决的。

此外，广州市城市规划勘测设计研究院区域规划设计所所长黄慧明认为，城市更新的复杂性会对现有规划编制与管理体制及相关配套政策带来冲击。

一方面，对原有城市规划以控规为核心的“指标式”、自上而下“管控式”规划体制带来冲击。“大量的微改项目、更新项目出来以后，原有的规划条件、规划标准是否可以适应性调整。这里应该存在一个通道，从‘自上而下’和‘自下而上’两方面来进行协调完善”。另一方面，相应的配套政策要跟上。这并非城市更新局单方的政策，而应包括国土、规划、土地出让等部门出台一系列的政策配套，“从规划的编制体系、指标管理到最后的配套政策都要跟上，项目才能落地”。

“无证驾驶”，对于民营资本的融资，会不会形成很大的掣肘？对此，赖寿华认为，由于没有规划许可，也就不能更换相关的权属登记证明，民营资本只能采用经营权来贷款，在项目建设阶段银行信贷资本基本上进入不了，政府为了促进产业园区和孵化器建设的贴息资金也申请不了。

而天河区工业园改造项目“智汇PARK”的负责人刘栋坚对融资之难也深有感触。他坦陈，由于整个物业是租回来的，“实际上融资难度真的非常大，我们向银行贷款是把自然股东的房产押出去的，而且银行给的贷款周期非常短，要一年到三年内就把款还完，租金回收却很漫长，所以前期压力非常紧张”。

而时代地产执行董事、深莞分公司总经理岑兆雄也感叹，”这种项目真的是不容易去做的，说得难听一点，要‘土豪’才愿意去做。这里是13年的回报期，投入4个亿，只不过整个国际单位本来就有两个项目有产权，可以用广州市的旧厂改造方式往下走”。

对此，广州市城市更新局副局长邓堪强现场“支招”，他说，如果用地性质不改变但是用作科技孵化器功能的话，按照省政府“1号文”还是可以分栋分层确权的，所以在市政府的政策里已经最大程度专门给予了出路，现在需要解决的是政府其他部门也要相应出台指引的问题，“城市更新工作涉及到很多部门，如果仅仅一个部门往前走，别的部门不一起走，就一定走不下去”。不过，随着现在广州市已经出台的“1+3城市更新新政”，《广州市城市更新办法》也赋予了很多部门新的职责，如何实施得好的话，“未来各个部门之间也会逐步理顺（各种衔接合作关系）”。

赖寿华对邓堪强的现场回复马上“点赞”，他说，“很多部门现在还是禁锢在传统的思维方式里，按照‘本本’办事，不敢碰新问题，去咨询他们也不敢回答，要等‘上面’出文件。建议这些部门像工信局、更新局这样下沉服务，到园区去指导，而不是像衙门一样等大家来上门”。

城市更新如何共赢？

各怀“诉求”的利益相关方都希望能在改造项目带来的增值收益中“分一杯羹”，只要一方不让步，项目便可能难以推进。“城市更新如何获得共赢”，几乎可以说，已成为城市更新能否向前迈进关键一步的核心要素。

广东国地资源与环境研究院副院长、广东卓越土地房地产评估咨询有限公司总经理陈智华认为，城市更新的利益狭义上可以理解为参与更新实施各方所取得的利益，广义上则包含区域、城市的人居环境改善、产业提升和财税增值等方面的要素。他认为，城市更新利益调节本质上是对城市土地发展权的分享，而各方的利益分享应该是建立在更新项目按改造设想得以顺利完成的基础之上。

“利益调节的方式和幅度是每个城市按照自身状况和策略眼光确定的，自身状况包括改造的迫切性、土地财政依赖等，策略眼光可通俗理解为对利益的‘一口吃’还是‘养大后慢慢吃’”。

对于深圳和南海的城市更新改造强调“政府引导、市场运作”的方针，陈智华赞这些城市“在利益调节上政府先行让利的做法，激发了原土地权利人和市场资本的积极性，为城市更新注入了活力和提升了效率”。

陈智华深圳为例说，深圳由于自身新增土地极少，土地供应基本来自存量土地改造，更新迫切性很高，而深圳作为创新型城市，土地财政依赖度低。

对于“利益共享”的理念，参与过多个旧改项目操盘的岑兆雄也大赞南海的改造模式，“从土地的使用人到镇政府到区政府到市政府，是一个利益分配机制去推动一个项目的改造，它充分调动了所有人的积极性”。