【專家之眼】不能放任巨靈政府擴張

图取自Wikimedia Commons

「尔能以钩钓『利维坦』、以绳系其舌乎？」（约伯记·第41章·第1节）

在希伯来圣经《约伯记》中，「利维坦」（Leviathan，又译为「巨灵」）是一头口喷烈燄、鼻冒毒烟、身覆鳞甲、牙尖齿锐、性格冷酷、暴戾好杀的巨大海怪。有财政学者以此为譬喻，建立了政府是以租税剥削人民、目的在极大化收入的「巨灵假说」。

即使是立场强调政府功能与角色的左翼经济学者，也多大抵能够同意政府不应过度膨胀；一旦放任「巨灵政府」吞噬经济体系的资源，是走上了国家发展的灭绝路径。

近年来，我国中央政府支出规模有显著扩张趋势。

100会计年度至今，中央政府总预算案编列规模，自1.86兆增加至3兆元，成长率61.5%，与同期间国内生产毛额GDP成长率65.13% 约略相近；非营业特种基金的部分，则自1.9兆元增加至3.47兆元，成长率82.72%，大幅地超越GDP成长。

1877年，德国财政学者阿道夫·华格纳（Adolph Wagner）提出了「政府活动递增法则」（Law of Increasing State Activities），用来解释公共部门的成长；财政学界人尽皆知的「华格纳法则」（Wagner’s Law）系指：政府部门活动的重要性，会随着经济发展或所得的增加而提高。

过往学界以台湾的资料进行实证检验，结果一致显示「华格纳法则」在台湾并不成立；而今看来，如果重新再作查验，或许可以推翻既有的实证结果。

要抑制政府支出的扩张，避免走向灭绝，有赖健全的财政纪律，特别是政府预算程序与制度；钓钩与绳索无法钳制「巨灵」，但设计良善的预算程序与制度可以制约政府。

预算是政府在下一会计年度或未来一段时间，运作与施政计划的具体化，以货币单位来呈现。政府任何支出，大从采购数千亿元的新式战机，小至添置办公场所洗手间的卫生纸，都必须编制预算；在收支并列的预算原则下，同时应考虑相对应之财源。曾有听闻政府单位因预算经费不足，员工与民众洽公使用洗手间，还必须备妥卫生纸的窘事。

然而，预算程序与制度发展至今，早已超越单纯规划的功能，而成为主政者决策与管理的工具。主政者为促进经济稳定发展与社会安定和谐的施政理念，必须透过预算程序与制度方能实现。预算之编筹，规范主政者必须让有限的施政资源做适当的配置，以实现优先施政计划；预算的执行与行政管考，所展现的是政府是否能够有效能与有效率地达成各项施政目标。

此外，预算程序与制度，也是外界监督政府施政的管道。政府预算必须在事前明确呈现，执行情形应公开透明，让国人与预算审议机关，皆能充分了解政府的施政内容、财务计划以及收支状况。

由于政府一切收支皆必须经过预算，政府的过度扩张，表示预算程序不彰与预算制度的阙漏，造成财政管理失灵。

过往，在编制总预算时有「岁出成长不得大于岁入成长」的「潜规则」，主计总处朱主计长将其称之为：「主计人员心中的一把尺」，希冀借此抑制政府岁出的成长、维持财务平衡。但这「心中的一把尺」，早已在109年编制110年度中央政府总预算案时被「击落」，随即弃之如敝屣。近几年来，新的口号是——「先减法、后加法」原则，大小官员包括地方主计，莫不朗朗上口、奉之为金科玉律。

谨此斗胆直言提醒主计长，算术运算子中，加法和减法的优先顺序相同；「先减法、后加法」与「先加法、后减法」，在固定的岁出额度下，结果是一样的！预算的编制，强调的是专业，口号只会有反效果。

从近年趋势来看，不论是「岁出成长不得大于岁入成长」规则、或「先减法、后加法」原则，都无法有效节约政府扩张；此事体大，我国预算程序与制度，有检讨的急迫与必要性。